四面墙外

酝酿经年的《防止外来干预（对应措施）法案》本月13日终于在国会提出一读，难免又引起一些人质疑政府的动机。向来对新加坡的“威权政治”没有好感的西方媒体，迟早又要指责这个国家越来越不自由了，但率先发难的还是长期敌视新加坡的“无国界记者”组织，带头在23日发表文告，对这项法案表示震惊，形容它为“具有极权主义倾向的畸形法律（legal monstrosity）”

但对于熟悉新加坡政治的人来说，这个发展并不令人意外，政府对外来干预如临大敌的戒备心态是一脉相承、有迹可循的，可以一直追溯到50年前。

远的暂且不说，先谈近的。其实内政部长兼律政部长尚穆根在两年前的一场演讲中，已经为此埋下伏笔。2019年9月25日，他在一个题为“外来干预策略和应对措施”的研讨会上发言时就指出，干预他国内政、试图操控舆论是各国施展影响力的方式，而互联网为外来干预开通了无限的可能性。网上的信息战，加上线下的各种干预管道，破坏力巨大。因此，新加坡有必要立法，应对外国势力试图影响我国的内政和社会观点的行为。

尚穆根的演讲有一个重要背景不能不提：一直对新加坡看不顺眼的马哈迪在2018年回锅、第二度出任马来西亚首相之后，从那年年底直到2019年，新加坡和马来西亚原已缓和一段很长时间的双边关系，就再度紧张起来。除了一些旧课题又被刻意翻出炒作之外，更严重的是，马国派遣一艘官方船只多次闯入新加坡领海停留，公然侵犯我国主权。

与马哈迪第一度担任首相时不同的是，那个年代新马关系虽然恶劣，却没有社交媒体可资利用。这一次不同了，我国内政部注意到，在新马关系再度紧张之际，新加坡社媒上批评我国的言论也异常激增。这些由匿名账户发布的贴文，试图营造新加坡政府立场遭民众反对的假象。它也观察到，为逃避监测，这类行动逐渐改变策略，使用较少账户、更紧扣目标受众，并花更多时间伪造不易被揭穿、看似可信的人。

当然，这件事只是“引起动机”之一，导致这项立法的因素，还应包括近年来国际局势日趋紧张和国内外的一些事件。大国在博弈中不断加剧对本区域影响力的争夺战；一些国家利用互联网和代理人试图影响他国的选举结果；外国势力公开或秘密干预其他国家或地区的内政，介入其政治和社会运动，试图改变政权或挑起动乱；本地社交媒体对种族课题的突然异常炒作；新加坡国立大学的一名学者被揭发为外国代理人、试图改变和影响我国的外交政策。相信这些都是构成整个立法背景的重要拼图。

政府也不是在这个时候才突然关注起外来干预。新加坡对外来势力试图通过媒体或其他途径，影响我国政治的忧虑是长期存在的，今天的立法行动和50年前“报业风暴”后，当局对本地报章立法严格管制的做法可说如出一辙，只不过现在的主要目标是当年还没有出现的新媒体罢了。

话说1971年5月初，新加坡政府突然援引《内部安全法》，逮捕了《南洋商报》（《联合早报》的前身）管理层和编辑部的四名要员。两星期后，英文报《东方太阳报》（Eastern Sun）关闭了；紧接着，另一家英文报《新加坡先驱报》（Singapore Herald）的出版准证也在5月28日被吊销。

政府指这三家报章的主要负责人，涉及一些国外敌对势力所搞的、目的在于颠覆新加坡社会的“黑色活动”。《南洋商报》四名高层被捕的罪名，包括“煽动华人种族主义和沙文主义情绪”。两家英文报的则包括在连续严重亏损下，源源不绝地从国外来历不明处获得资金继续营运。金主的目的是试图破坏新加坡的建国努力，例如《新加坡先驱报》就不断在新闻和评论中，抨击国民服役制度及鼓吹放任思想。

在对中英文报章采取这一系列严厉打击后，立法管制报章的行动就开始酝酿。经过三年的准备，《报章与印刷馆法》（NPPA）终于出炉，1974年3月在国会提出，8月三读通过。随着这项法律在1975年1月1日生效，所有报章出版公司都重组为公共公司，不再受任何家族、个人或机构控制。

NPPA是管制报馆控制权和业务的最重要法律，明确规定报章公司的董事都必须是新加坡公民，其他相关条文也确保公司的控制权不会落入外国人手中。除此之外，这项法律还防堵了“外来资金”（foreign funds）以其他方式影响本地报章的途径：任何人都不能在没有事先得到部长批准，为报纸接受外来资金，包括居住在新加坡的非公民的资金；任何新闻从业员若因发表某则新闻或文章，或因对某则新闻或文章采取某种路线或立场，而接受外来（新加坡境外）资金的话，必须在七天内以书面向报社董事经理呈报。

近50年前的这项立法行动清楚显示，政府决心杜绝外来势力通过资金或其他方式影响本地报章，干预我国政治。不难看出，本月提出的《防止外来干预法案》，正是沿着NPPA的同一思路，只是“与时俱进”，被赋予新内容，以便应对随着媒体生态和外来政治干预方式的演变而出现的新形势。

其实，NPPA也不是一通过后就一劳永逸，而是根据“外来干预”方式的变化而不断修订，尤其是为了防止西方报刊通过舆论攻势干预我国政治，而增添了相应的条文。

回顾1980年代，随着英文成为新加坡的强势语文，一些国际英文报刊迅速打进本地媒体市场，销量急剧上升，广告收益也水涨船高，很快就使我国成为它们在亚洲的最重要市场。为了吸引更多本地读者，加上西方媒体本来就有的那种自认高人一等的姿态，这些报刊喜欢以“训导”语气对新加坡指指点点，提供“另类观点”，而且时常刻意批评政府及其政策。

当政府认为它们的一些批评缺乏事实根据或有欠公正而回应时，它们却以“言论自由至上”的原则对这些答复置之不理，将最后的话语权留给自己。政府感到非常气愤，认为它们已经超越媒体的角色，明目张胆干预我国的内政，参与本地政治。

在进行长期交涉不果后，只好通过立法手段，扩大NPPA的管辖范围，授权新闻部长限制这些“参与新加坡政治”的外国报刊在本地的销量。自1980年代中期开始，在NPPA之下先后被限制销量的国际著名报刊，包括《亚洲华尔街日报》《远东经济评论》《时代》周刊、《亚洲新闻》（Asiaweek）《经济学人》等，有的从每期高达万多份的发行量，限制为仅剩300份。

限制销量而不是禁止发行，除了不让西方媒体有机会冠以“关闭传媒市场”的罪名外，也保持新加坡作为一个经济都会所不可或缺的资讯畅通地位，却又能严重打击这些报刊在新加坡享受的巨大发行和广告收益。

这个打击西方媒体要害的绝招果然奏效，这些报刊经不起长期的经济损失，在报刊老板的坚持下，编辑部尽管万分不情愿，也只好接受新加坡政府的条件：与本地媒体遵守同样的原则，给予政府合理的答复权利。至此，这场对抗才告一段落。

这是上世纪八九十年代新加坡为抗拒外来干预，而与西方媒体进行的一场重大战役。其他战线还包括建国总理李光耀在各种场合，对西方媒体的说三道四毫不留情的严厉反驳，以及我国政治领袖与西方媒体的多场“诽谤官司”。这些持续多年的高姿态对抗愈演愈烈，引起了国际的高度关注和学界及业界的重视。

因此，当我在1995年10月受邀参加在中国长江三峡一艘游轮上举行的“世界华文报刊与中华文化传播国际学术研讨会”时，决定以《新加坡对西方媒体的反击与新加坡的媒体模式》为题发表演讲，引用《圣经》中大卫对抗哥利亚的故事，向包括中港台新马学者及业者在内的众多与会者，详细讲述了新加坡这个现代“大卫”如何运用机智，在本土击败来势汹汹的西方媒体这个现代巨人“哥利亚”的经过。中国朋友对这个弹丸小国如何抗拒强大的西方媒体干预内政的故事特别感兴趣，一些与会者还为此在会后和我私下交流。

当然，NPPA毕竟只是针对传统媒体的“旧时代”法律，“防止外来干预法案”所涵盖的范围要广泛得多了，媒体也只是其中一个范畴，但无论是对通过资金、代理人、敌意舆论宣传或“里应外合”等干预手段的防范看来，它的思路和当年制订NPPA时是一脉相承的，目的都是要预防和应付新时代新形势下的种种变体“黑色活动”。

然而，单靠这项法律恐怕不足以完全杜绝外来干预无孔不入的渗透和影响。尚穆根在2019年那场演讲中就提到，这项拟议中的法案应与现有的《防止网络假信息和防止网络操纵法》（POFMA），以及即将进行修正的《维持宗教和谐法》相辅相成，确保仇恨和分化社会等言论不会大肆散播，危害新加坡社会。除此之外，政府最近宣布将进行的维持种族和谐立法，相信会进一步完善整个社会防卫网。

新加坡共和国生于忧患，先天不足——没有天然资源，食水不能自给自足，没有腹地，没有战略纵深，生存本来就不是理所当然。在这之外，这个小岛国还存在着那些在其他国家时常导致社会动乱的种族、语文和宗教断层线，随时可能在外力作用下引起族群冲突。事实上，新加坡历史上确曾发生过由外来干预引发的流血种族暴乱。

因此，新加坡有一种与生俱来的强烈忧患意识，它已经转化为这个小红点的生存基因。对各种形式、性质和渠道的外来干预未雨绸缪，严防死守，防患于未然，正是这种忧患意识的本能体现。

作者是《联合早报》前总编辑