狮城脉搏

作为国际关系中的一个现代政治实体，新加坡的“造国”是一种历史的必然。这个有着56年历史的国度是一个“虚拟”出来的民族国家，它基本上成功传播了自己的政治、经济和社会事业。

然而，借传播之力来塑造新加坡国家身份的活动，并非都出自政府行为。只有认清这一点，我们才能理解公共外交及其与新加坡民族性及国家地位的联系。

独立前的民间外交实践（1954年至1964年）

新加坡的公共外交最初是由定居本地的外国商界人士发起。在这一背景下追溯英殖民时期新加坡公共外交的现代发端，我们发现了它的一系列历史背景。英国的殖民移民政策，将非东南亚原住民的族裔群体引入了新加坡。随着中国和南亚定居者的到来，来自中国和印度的民族主义宣传，成为当地政治格局的重要组成元素。

新加坡的土著与马来半岛及印度尼西亚群岛的马来民族有血缘关系。因此，马来民族主义之风从那里吹进了新加坡。在过程中，对马来民族主义的讨论和支持、阿拉伯世界传入的伊斯兰话语、苏联和毛泽东领导下的共产党转移进来的社会主义思想，三者交织在一起。各个政党的非宗教色彩则程度各异。

公共外交被定义为“政府与外国公众沟通的过程，旨在让外界理解本国的理念与理想、制度与文化、国家目标与政策。”（塔奇，Hans N. Tuch，1990年对公共外交的定义），布莱尔、克林顿、小布什、奥巴马、习近平政府治下外交宣传运动的盛行，创造出更多的公共外交语汇。

一些人则认为，公共外交是华而不实的广告宣传的产物，无非就是选对宣传对象、“策略性地瞄准”外国受众，以更主动的方式改变他们对政府人士的态度倾向。《软实力30强》年度报告则表明，任何一国的软实力都可以通过汇总客观数据来衡量，这些数据包括政府吸引力、数码基础设施、民族文化、创业等等，还有关于该国的友好形象、技术产品、对外政策、宜居性、奢侈品渊源乃至饮食的数据。

具体到新加坡，必须认清公共外交存在于社会语境之中，通常是调动智力和物质资源长期培养扶植的结果。新加坡的公共外交经历，实际上始于国家范畴之外。

用塔奇上述的定义来解释，早在19世纪初到20世纪初，新生的公民社会试图与外国公众及外国政府沟通交流，想让外界理解自己的理念与理想、制度与文化，并传达其定居地的目标与政策。

之所以开展公共外交，一来是因为无论何种政治体制，公众舆论对政府的运作十分重要；二来是因为它是从民众的声音中，筛除多样性和矛盾性的一种手段，而后者又是现代政府政策合法性的重要支柱。此外，公众舆论既可支持战争，也可拥护和平，还可声援财政紧缩措施，就看是否有人以公共利益或国家利益的名义来刻意引导。

公民社会通过发动民间版本的“跨界大联合”式公共外交来制衡政府，而未必代表某种可辨识的国家身份。正因如此，新加坡的公共外交经历才可以追溯到意识形态五花八门、职业千差万别的民间社会团体，其中也包括商业实体。当然，这可能并不是严格意义上的公共外交，但“民意代理”跨越官僚和政治界限的有力发声，的确成为了后殖民时代全面公共外交的源泉。

总之，从英属新加坡殖民地建立，到第二次世界大战日据前夕，新加坡的三大主要族裔社群开展了非国家的、近于侨务性质的、初步形式的公共外交。这些活动的要旨在于争取政治权利，也在于对海外的原籍故土，保持一份跨越国界的政治认同感。后来的事实证明，这既给新加坡的独立国家地位造成了困扰，也给针对新加坡国内政治的侨务公共外交，提供了一种可行途径。

追求在全球经济中的利基身份（1965年至今）

1965年8月9日独立后，新加坡便试图保持其独特的身份，作为一个不结盟的国际贸易中心向所有人开放。尽管当时正值冷战高峰，但新加坡政府正寻求发展商品转口、矿物燃料加工、工业原料供应，以及面向跨国企业和各国政府的金融服务，试图以此供给全亚洲乃至全世界，进而鼓舞国人奋发图强的精神。因此，它不希望看到这一发展进程为意识形态所阻碍。

毛泽东时代的中国和尼赫鲁治下的印度，是新加坡颇为欢迎的贸易伙伴，尽管两国领导人并未公开支持1955年到1963年间新加坡的准殖民“内部自治政府”。值得注意的是，新加坡外交部长拉惹勒南1964年1月发出的公开征召：“招募几位政治手腕高超的巡回大使，在亚洲、非洲和拉丁美洲展开外交攻势。”

从那以后，新加坡的外交政策便几乎等同于公共外交。拉惹勒南1965年在联合国发表了关于新加坡“全方向”意识形态中立化外交政策的里程碑式演讲，至今回响不绝。这种影响体现在两方面：新加坡如今不仅积极奉行亚细安和联合国的目标，同时也乐于同伊朗、朝鲜、缅甸等与西方关系脆弱的国家保持沟通渠道、低调维持富有成效的经济关系。

新加坡的全方向外交政策也体现在另一个方面：它极力在中美、中日、中印关系之间寻求平衡。公共外交也是这些“平衡手段”的一个侧面，它体现于：新加坡与所有大国签订了广泛的特别经济协议和贸易协定，同时也与这些大国的政府背景智囊机构积极展开实质性交流。对于亚细安，新加坡的公共外交还增加了“民间层面”，即促进中小企业、学校以及彼此政府行政部门之间的交流。

新加坡正式公共外交手段的精熟老道还有一条明证：许通美、马凯硕、陈庆珠等高级大使，经常受邀出席涉及美国和欧盟的半外交专题座谈会。而大使德斯加和克萨瓦巴尼，则与新加坡长久以来支持经济多边主义的行动大有关联。最后，曾担任亚细安秘书长的王景荣又与新加坡对亚细安的支持密切相关。

此外，新加坡在民间层面与亚细安成员国人民加强联系的做法也十分有益，多管齐下，包括颁发“亚细安奖学金”支持非新加坡学生就读新加坡知名高校，以及在印度尼西亚亚齐省和菲律宾莱特地区（2004年至2013年）开展人道主义援助和救灾工作。

新加坡与文莱、印尼、马来西亚、菲律宾、缅甸、越南之间的旅游往来和劳动力迁移，同样促进了面向这些国家的公共外交，尽管情况会因政府更迭和领导层变动而偶生起伏，但无碍大局。

新加坡的很多经济促进机构，如新加坡企业发展局以及贸易与工业部，在很多方面都充当了公共外交行动实体，只要它们试图向高科技企业，以及其他朝阳产业的外国投资者“推销”新加坡的优待政策，实际上就是在从事公共外交。这些机构的每一位官员都全力为外国投资者介绍本地合作伙伴和其他初创公司，显示出新加坡经济有着国际上无可比拟的“人性一面”。

如今，新加坡的生存与繁荣所面临的最大挑战也是多维度的。人员全球化和超越国界的经济活动，是我们要面对的挑战。2020年到2021年席卷全球的冠病疫情，既暴露出了全球化联系的脆弱性，也不无反讽地表明了修补这种联系的空前紧要性。

作为经济体和贸易体的新加坡，以及作为民族国家的新加坡，都不能再继续维持政治想象中的“孤岛”状态。它不得不重新走上19世纪初“造国”以来的历史道路，即充当商品转口港和思想中转站，并日益成为跨文化理解的桥梁。

正是在这一背景下，作为新加坡公共外交实践者的新加坡国际基金会（SIF），拥有了充分发挥作用的舞台。在其“民间外交”实践中，该基金会与新加坡公民共同促成国内外合作，从而创造积极的改变。利用新加坡的发展经验，SIF正通过医疗卫生和教育领域的志愿项目以及社会企业家计划，进一步搭建公共外交桥梁。

此外，SIF也广邀才华出众的艺术家与国际同行开展合作，借以传播新加坡的多元文化主义，并推动积极有益的社会变革。该基金会的数码化故事分享平台“Our Better World”（我们的美好世界），力图利用数码媒体的颠覆力量，连结全球社群、鼓励集体行动。

当今世界走向全球化仍不时有矛盾冲突，但新加坡的公共外交至少可以微观展示本国善治，同时通过他人的眼睛了解本国的脆弱性，从而将这个诞生于“历史偶然”的岛国，转变成一个拥有全球潜力的国家。

显然，非国家公共外交在新加坡政治演变进程的各个阶段都格外突出。大力推动各类非国家事业，既有助于塑造新加坡对本国国民的想象，也有利于投射国民的对外取向和外部亲缘关系。

非国家公共外交的先例揭示了一种结构张力。这些活动旨在争取政治权利，也在于对海外的原籍故土保持一份跨越国界的政治认同感。但与此同时，民间层面的联系将始终是新加坡软实力管理的关键所在。

展望未来，对SIF这样的组织来说，公共外交应始终关注这样一个历史遗留现象：目标受众永远会将社会联系和情感联系，置于官方政治交易之上。这对新加坡的外交政策而言既是优势，也是劣势。

作者是南洋理工大学

拉惹勒南国际研究院副教授