审时度势

拜登上台以来所奉行的对华政策，出乎很多人的意料。作为美国历史上屈指可数、具有几十年丰富外交事务经验的总统，拜登被期待走专业、理性和更为传统的外交路线，以别于特朗普那种一味攻伐、“美国优先”、目无余子的打法。

很多评论者理所当然地认为，理性必然意味着温和，从而也意味着拜登应该修正特朗普对中国的强硬路线，寻求与中国的合作共赢。

拜登的对华政策框架

然而现实很骨感。拜登政府显然寻求的不是与中国友好合作，而是对中国的针对、围堵和遏制。但相比特朗普政府而言，拜登的对华政策的设计颇有章法，脉络清晰，确实是专业团队的操作。大体而言，拜登的中国政策体现为如下层面的布置：

一是不拘一格强化美国的绝对和相对竞争力。拜登政府推动的若干法案，其根本目标是强化美国自身的产业竞争力，大兴基础设施建设，推动高科技研发，重塑全球供应链，将制造业带回美国。所有这些法案都开宗明义把“应对中国的挑战”，作为内外政策调整的总驱动力。在这方面，它的长远目标是美国自身的“强身健体”，恢复绝对实力，短期目标则是至少压制中国的发展，防止中国实力超过美国。

二是在全球范围内，以遏制中国为核心目标大力整合盟友关系和建立统一战线。拜登政府在数个月之内高效地重新“激活”和理顺了美国的联盟体系，包括七国集团（G7）、北约（NATO）、“五眼联盟”、印太集团、美日联盟、美韩联盟等。

这些联盟并不是拜登政府建立的，但特朗普时期遵循的“美国优先”政策，导致对美国的传统盟友浑不在意；而拜登政府一反特朗普的做法，对传统盟友伸出热情双手，迅速赢得了它们的欢迎。

三是在中国关注的敏感问题上，主要是台湾和南中国海采取蚕食做法，不断小步突进，挑战中国的底线，借此分散中国的战略资源配置，为中国的发展制造当下的障碍和未来的潜在爆炸点。在南中国海，拜登政府不断派军舰展示“航行自由”，反对中国对南中国海诸岛的主权主张。

在台湾问题上，拜登对中国的挑战动作相当频密，包括邀请台湾代表参加就职典礼、美国三名参议员旋风式访台、美国军用运输机在台湾机场降落，以及刚刚核准的对台7.5亿美元军售。

四是发动舆论战，将中美之间本来是因为实力接近而引发的权力转移之争，简化为民主与专制的意识形态斗争，并利用美国强大的话语权，在各个层面和维度将中国描绘为一个邪恶、野蛮和仗势欺人的新兴强权，试图把美国与中国的竞争归入“光明对抗黑暗”“正义对抗邪恶”的好莱坞大片式叙事框架中。

在这方面美国政府用词几乎是没有底线，也无所谓是否基于事实，比如用“种族灭绝”来描述中国的新疆政策，却不能呈现任何过硬的证据，根据子虚乌有的传言和推论来妖魔化竞争对手，这在和平时代正常的国与国之间交往中本是不可想象的。

一流的设计掺水的执行

上述设计从纸面上看中规中矩，但在现实执行中，每一项政策的效果都要不同程度上打折扣。首先，在增强美国竞争力方面，拜登政府借鉴中国的产业政策路线，针对美国目前产业空心化的现状对症下药，大方向上讲是正确的，也一定会有所成就，但见效比较慢，长远来讲虽会造成中美在某些领域脱钩，也可能在某些产业形成两个并行的体系，但不足以颠覆中国在国际产业链中的地位。

拜登政府不费吹灰之力就复苏了被特朗普忽视，甚至是某种程度上破坏的联盟体系，显示出美国难以动摇的西方带头人的地位。但对中国来说，这既非意料之外，也不是遏制中国的“命门”。

美国在二战之后，本来就一直是以西方阵营为主体的所谓“自由世界”的领袖。特朗普的所作所为，在短期内使得美国与其盟国离心离德，但这在美国的联盟关系中只是一段短暂的例外，而绝不是常态。一个正常的美国总统带领美国重新行使西方领袖国的功能，强化同盟关系，这本来就是题中应有之义；而中国对美国的一切应对策略，必须建立在这个认识的基础上。

但如果用以针对中国，美国现有的联盟体系就有一个结构性的局限，即它的大多数主要盟国，包括欧洲列强、日本、韩国等，与中国有着密切深厚的经济关系。中国往往是它们最大的贸易伙伴，但它们与中国并不存在根本性的利益冲突和战略上的矛盾，所以美国所有的盟国，都没有强烈动力把自身与中国的关系推向敌对化。

只要中国市场对这些国家仍然有吸引力，而中国也不挑战这些国家自身的核心利益和干涉它们内政，它们就只会有限度响应美国的遏华政策，但不会真正与中国敌对。

在南中国海，拜登政府使用的还是这几届美国政府的传统手腕，即一方面强化美国在南中国海的军事存在，另一方面利用各种机会，分化中国与南中国海周边国家的关系。美国这一策略的局限是，南中国海问题如今已经不是中国与东南亚国家之间关系的热点和核心问题。这一点要归功于南中国海仲裁案后，周边相关国家国内政治局势的变化，和中国积极“怀柔”的周边外交政策。

中国在南中国海仲裁案之前，就完成了在南中国海填海造岛的工程和岛上主要设施的建造，此后并没有采取重大的争议性行动，而是积极推进和东南亚国家的经贸合作和《南中国海行为准则》的商谈，这些大大消解了周边一些国家的敌意。美国这时候就南中国海问题“烧冷灶”，作用不会太大。

“台湾是中国的一部分”，这是中国在对外交往中必须坚守的底线问题和核心利益。拜登政府在台湾问题上对中国步步紧逼，正是因为它认为这是“攻敌之所必救”。但另一方面，台湾问题其实也是中国在中美关系中可以打的一张牌。简言之，就台湾问题中美之间存在着“利益关心不对称”的现象，即中国把台湾作为自身的核心利益，会不惜一切代价去捍卫，如果台湾独立，中国一定会诉诸武力，不管战争会多大规模，哪怕忍受最大的牺牲，也要维护国家的统一。

相形之下，台湾一方面是美国牵制中国的筹码，另一方面牵扯到美国的国际信誉，但也仅此而已，上述任何一方面，都不足以让美国下决心牺牲自己的士兵来保护台湾。如果中国认为自己在台湾问题上被台独势力和美国逼到某种境地，从而主动出牌，实质上开始武统的动作，反倒会置美国于选择困难的境地。

最后，舆论战尽管发生在没有硝烟的战场，却是两国目前交锋最激烈的领域。美国的“种族灭绝”指控，目前不可能有任何事实根据，因为不管是中国政府不允许也罢，还是指控者不愿意也罢，都不存在任何可信的事实性调查，来支持这种突破底线的指控。

但无论如何，美国外交官坚持这种指控并在全球各种场合喋喋不休，在很大程度上破坏了中国的国际形象，西方媒体也日渐开始将“种族灭绝”当作理所当然的事实。

但另一方面，美国在这一轮舆论战中其实也是损失惨重，即它失去了中国民意中曾经存在的对美国的普遍好感和认同。改革开放后的几十年时间内，中国官方和民间其实普遍存在着对美国的向往和尊崇。中美关系中尽管有一些个别事件，但事情过去后两国关系都能迅速恢复正常。

美国的行为和政策，包括其对华政策，多数情况下被给予一种最大善意的解释，背后的潜意识是美国的目标是高尚的，其用心是良好的。但世异时移，特朗普开始的、被拜登继承和发扬光大的对中国的系统性针对措施，已经导致美国在中国社会长期维持的正面形象受到大幅度侵蚀。

中美竞争的新常态

经过特朗普—拜登时代一系列官方宣示和实际政策推行，美国已经实际上把中国当作一个敌手来对待。2021年中美在阿拉斯加和天津的两场会谈，中方所表达的立场，也表明中国不再信任美国的当面一套背后一套的做法，不会轻易在任何问题上与美国进行合作，除非美国改变其“合作观”。

这是中国外交作风的一个重大转变。在此之前，中国虽然经常驳斥美国对中国在人权问题的攻击，但在国际治理和地缘政治的众多具体问题上，一直原则上和大体上采取与美国合作的态度；中美也在众多的国际问题上有共识。

换言之，多年以来，中美关系合作是原则，斗争是例外。但中美关系显然已经到了一个新的阶段，双方在原则上已经不再信任对方，在众多国际问题上也不再有共识。今后的中美关系，不合作会是常见现象，合作则是例外，要通过艰辛的讨价还价才能取得。这是国际社会未来很长时间要经历的“新常态”。

作者是香港城市大学法律学院教授

中国法与比较法研究中心主任