柳金财

3月以来，中国政府展开持续三个半月，发动专项打击“非法社会组织”运动式治理。赞成者认为，这有助于降低犯罪率，维护社会稳定秩序；反对者则认为，这极可能又是一种碾压公民社会的策略，借此降低社会组织对抗党国体系之能力，及削弱其自主性，甚至借此切断其与境外或非政府组织的联系。

值得讨论的是，自2017年1月1日中国政府实施《境外非政府组织境内活动管理法》（简称《管理法》）后，导致国际非政府组织在中国的运行困难重重。这些能够在中国运作之非营利组织，大都是涉及单纯经济领域。此法规范凡是于境内活动之外国非政府组织，都须依法注册、安排主管单位以及定期提报活动计划，否则可能面临公安部门的约谈，更甚至有被列入黑名单之风险。

截至2021年1月14日，依法登记注册的境外非政府组织机构仅有576个，进行备案的临时活动达3254个。相对于2016年的数量，中国政府宣称长期活动的有1000个左右，再加上展开短期合作专案的组织数量，总数可能达7000个左右，显然大幅度下降。

而且大部分成功注册的非政府组织，大多属于经济领域，例如各国的商会等，此并非传统外国非政府组织关注的领域。这显示境外非政府组织在此法通过实施后，处境更为艰难。

首先，《管理法》注册登记门槛及条件更为严格。此法采取“双重管理”的规定，须要有业务单位及登记单位，此并未解决长期以来外国非政府组织找不到业务主管单位，以致无法登记的问题。而且业务单位从原中国党政军县级以上单位及其授权单位，提升为省级以上政府单位及其授权的组织，境外非政府组织找寻业务单位更为艰难。

因此，《管理法》实施后的首要要务就是重新办理注册登记，根据境外非政府组织办事服务平台的资料，截至2018年12月底，已登记的境外非政府组织代表机构共441家。

其次，境外非政府组织代表机构登记速度放缓。2017年实施的第一年，每月平均登记代表机构为25家，共305家；2018年登记的只有136家，平均每月登记数约在12家，增长幅度趋于减弱。

就来源分布结构看，来自美国、香港、日本、韩国及德国居多，约七成。根据《管理法》规定，一家境外非政府组织在地区不重叠的情况下，可设立多家代表机构。香港世界宣明会中国基金有限公司就在广东、广西、贵州、江西、天津、云南等六地设立分支机构。

复次，业务以经济领域为主的，约占50%，业务范围包括经贸往来、投资合作、市场调研、农产品业务联络与技术交流等；次为公益类，以济困救灾、教育、卫生和环保项目为主。其活动地域以大陆全境、单省及跨省活动各占三分之一。代表机构登记的活动地域范围存在单省、跨省或全大陆，根据登记情形各占三分之一的比例。

再者，注册地以北京、上海、云南分占前三名。北京注册登记数量最多，约占总数的三分之一；上海居次，约占四分之一；云南居第三位约，占百分之七，业务全部以从事公益类为主。上海则以经贸类组织居多。此外，业务主管单位以省级单位为主，从注册登记业务单位检视，主要集中在商务部门、民政部门、教育部门和人民团体，其中又以省级的业务单位占总数约七成八最多。

不同省份对外国非政府组织在当地注册备案的欢迎程度存在差异。根据境外非政府组织办事服务平台数据，北京、上海和广东三地为注册外国非政府组织最多的地区。这可能是因为在成功注册的外国非政府组织中，几乎有一半是经贸相关的领域。虽然在重庆注册和备案的非政府组织不多，但成功注册或备案的外国非政府组织，主要集中在扶贫和教育相关领域，可以看出重庆更欢迎类似领域的非政府组织。

最后，境外非政府组织代表处在中国设置及运作之限制。代表处可以开立自己的银行账户，直接僱用当地或国际雇员，独立运作非政府组织项目。

此外，代表处还须遵守有关捐赠、项目运作和年度审计的具体规定。《管理法》明确规定代表处不得在中国国内募捐取得资金。虽然代表处不能公开募捐，但是代表处可以接受国内个人或企业的直接捐赠。

代表处在注册地（省级）之外的地域活动必须备案，由于外国非政府组织代表处不得设立分支机构，因此拟在注册地域（行政区划）外的特定区域开展活动的外国非政府组织，应在该区域注册新的代表处或进行临时活动备案。

《管理法》通过限制非政府组织在中国运作及影响之规定，包括慈善及环保团体在中国须向警方登记始可工作，警方有权调查这些机构，也可将涉嫌颠覆国家政权、分裂国家等罪的非政府组织，列入不受欢迎的名单，不得在中国境内再设立代表机构。

在注册前，这些组织应先在政府提供的下属单位名单上联系“监管方”，接受财务和日常运行审查合格后，再送批公安部。这有助中国从国家层面对境外非政府组织提供支持，也只须担忧少数几个危害国家安全的政治和宗教组织。

事实上，中国许多政府部门并不愿担任非政府组织的“赞助人”。非政府组织运营常常受阻，此不仅意味着其项目资金断裂，也影响其在重要领域的中国合伙人权益。

《管理法》实施后，已阻止一些非政府组织从事先前可以从事的活动。例如国际人道协会（HSI）表示无法参加玉林狗肉节救狗；美国国家地理学会（NGS）表示新法实施后，在中国进行研究、对话和探索项目的申请无法获批。

德国非政府组织Stiftung Asienhaus的中国负责人宣称，来自中国的非政府组织申请数量减半。尤其有些非政府组织拒绝接受采访及匿名、资源援助，深恐激怒中国政府而影响其注册事宜，显见此法已明显产生“寒蝉效应”。

作者是台湾佛光大学公共事务学系助理教授