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与工业革命前相比，本世纪内将全球平均温度升高控制在1.5摄氏度之内，要求到本世纪中叶全球温室气体总排放达到净零，或者称为碳中和。尽管1997年的《京都议定书》和2009年的《哥本哈根协议》，都在一定程度上促进了全球气候治理的发展，但由于各国之间在减排责任、方法和执行上的根本分歧，气候治理陷入困境。

本着充分激发各国主动应对气候变化的意愿和能力的思路，2015年达成的《巴黎协定》采取无法律约束力、依靠自愿原则来促进参与国家提交和更新各自的减排承诺，通常称为国家自主贡献减排目标（Nationally Determined Contributions，简称NDC）。这一协议通过时，得到代表了全球碳排放96%的国家的支持，为全球气候治理开启新的路径。然而，《巴黎协定》所代表的气候治理也面临挑战。

《巴黎协定》这一自下而上的气候治理模式，从一开始就面临主要经济体的排放承诺，与1.5摄氏度温控对应的减排量不匹配的风险。至少从过去的几年看，全球碳排放趋势正凸显了这种风险。

根据国际能源署（IEA）的数据，全球能源相关的碳排放从2016年的322亿吨，增加到2019年的334亿吨。尽管冠病疫情导致2020年的排放降低了5.8%（约20亿吨），但随着经济逐渐复苏，预计2021年的排放将回到2019年的水平。

留给全球实现2050年碳中和的时间仅有30年，在当前《巴黎协定》的机制下，全球主要经济体应当承担责任，扮演气候应对领导者的角色。最直接的行动就是提出更具抱负，且与1.5摄氏度温控情景匹配的减排目标和实施路线图。

欧盟：先行一步的代价和收益

自1997年《京都议定书》签订以来，欧盟始终在全球气候治理的过程中，发挥积极推动者的作用；而美国由于国内民主与共和两党在气候政策上分歧大，总统更替为美国联邦政府的全球气候治理带来起伏；尤其特朗普执政四年，显著减弱了美国在气候应对的意愿和领导力。中国在此三角博弈中，采取协作的态势，为未来不得不承诺碳中和目标争取时间和空间。

为了突破僵局，也主要是推动中国提高气候目标，欧盟在2019年率先承诺了2050年达成碳中和的目标。此后，欧盟借助与中国持续多年的双边贸易和投资相关的谈判，向中国施加影响。同时，欧盟内部启动碳边境调整机制的立法讨论，并借助推动“绿色新政”和循环经济战略，来促进气候政策的实施，扩大其作为全球三大经济体和贸易伙伴，在气候目标上的影响力。

欧盟的气候领导力带来了显著效果。中国于2020年9月公布了2060年碳中和目标。美国总统拜登上任伊始，就对气候变化采取了积极的应对措施，包括重返《巴黎协定》和增加对低碳能源及技术的投资等。拜登政府预计会在近期公布美国到2050年实现碳中和的目标（编按：拜登上周在气候峰会上承诺到2030年将美国碳排放量在2005年基础上减少50%至52%）。

2017年至2020年，在特朗普领导下的美国减缓气候应对行动期间，欧盟持续发挥气候治理的领导力。显然，在推动重要经济体（如中国、日本和韩国）近期发布碳中和目标方面，欧盟发挥了重要作用。这与欧盟过去20多年在内部积极开展能源转型所取得的效果难以分开。

1990年至2019年，欧盟温室气体排放减少了24%，经济增长了60%。早先设定了碳排放到2020年比1990年水平减少20%的目标，2017年其碳排放与1990年相比降低了21.7%。尽管欧盟为减排付出了巨大成本，但也收获了经济成长。

同时，在气候治理中，欧盟也相对可以坦然地提醒包括美国在内的主要经济体：气候领导力的有效实施，与自身落实减排效果息息相关。

“气候俱乐部”要成现实？

因研究气候变化等长期环境变化对经济增长影响，而获得2018年诺贝尔经济学奖的耶鲁大学教授诺德豪斯（William Nordhaus）指出，为了解决全球气候治理中动机不足所导致的“搭便车”困境，一个解决方案是建立一个由积极承担减排责任的国家组成的“气候俱乐部”（Climate Club）。

俱乐部成员执行互惠、有利于自由贸易和经济发展的关税政策，以及有着统一的碳排放价格（碳市场或者碳税）。不积极承担减排责任的国家被拒之门外，且面临不可忽视的经济惩罚，例如征收碳税。这样的机制可以促使俱乐部以外的国家，从平衡成本和收益的角度出发，为保持本国经济稳定和持续增长，而采取更积极的减排政策和行动。

旨在应对“碳泄漏”的问题，欧盟正在推进的碳边境调整机制，就是这样的具体案例。欧盟的立法机构之—欧洲议会，在2021年3月通过了提出建立“碳边境调整机制”的决议。这显示欧盟要利用贸易政策，应对碳泄漏和保护欧盟企业的竞争力的意愿和行动，在继续稳步推进。

同样地，本着重塑美国制造业和保护美国企业的竞争力的想法，拜登的气候政策里面也包含了可能采用碳边境调整费或配额等形式，来推动贸易伙伴增强减排目标。

欧盟关于碳边境调整机制立法行动，和美国将类似政策放在决策考虑之中，预示着未来主要碳排放经济体之间围绕贸易政策的博弈，会对各国的减排目标设定带来重要影响。已有观察家认为，中国承诺2060年碳中和目标，是与欧盟借着同中国讨论《中欧全面投资协定》，而极力推动中国作出减排目标的明确承诺有直接联系。

合作与竞争融合的气候治理

从1970年4月22日第一个地球日至今，全球的环境保护议程经历了半个世纪的演进，始终聚焦于一个可持续、健康的地球生态系统的保护。今年的主题是“修复地球——修复全球生态系统的自然过程、绿色技术和创新思维”。应对气候变化是修复地球生态系统的关键与核心。

在各国陆续更新国家自主贡献目标之际，笔者看到，贸易政策在气候治理中的运用所带来的影响，会逐渐明显甚至强化。那就是在合作、自愿的原则之外，贸易规则的变化可能促进“气候俱乐部”的形成，进而推动应对力度小的国家，更积极落实与全球减排目标匹配的减排行动。

欧盟的先行一步，中国的积极配合，显然对美国的应对带来压力。当美国公布承诺后，三大经济体又会进入新一轮气候战略的合作与竞争过程之中。至少从目前来看，三者加总的气候目标，与1.5摄氏度温控目标仍然有距离。

或许，2021年标志着全球气候治理进入合作与竞争融合、减排行动加速的时代。

作者是北京独立智库磐之石

环境与能源研究中心联合主任

贸易政策在气候治理中的运用所带来的影响，会逐渐显明甚至强化。那就是在合作、自愿的原则之外，贸易规则的变化可能促进“气候俱乐部”的形成，进而推动应对力度小的国家更积极落实与全球减排目标匹配的减排行动。