张湖月

去年10月，阿里巴巴创始人马云在第二届外滩金融峰会上，批评并指出中国金融监管之弊。该演讲一石激起千层浪，引发民众激烈讨论。随后，一场铺天盖地的监管风暴袭来，令中国的线上金融及消费业为之一震。

阿里旗下的金融科技巨头蚂蚁集团首当其冲，其首次公开募股（IPO）计划，在距正式发行仅剩两天时，被上海证券交易所紧急叫停。此后，中国一众科技巨头也相继经受了监管机构的雷霆手段。然而，马云的演讲对这场监管风暴充其量仅有推波助澜之效，中国的官僚政治体制的运作逻辑，才是从根本上阻断蚂蚁集团上市之路的核心原因。

正如我在自己的新书中所言，在中国的官僚体系之中，权力分散于各中央部委及各级地方政府；而一个部门对某行业的监管态度及监管策略，往往取决于该部门自身的功能定位和发展目标。

长期以来，中国都采用“一行三会”的组织架构对其金融业实施监管。其中，中国人民银行（央行）负责制定货币政策及宏观审慎监管政策；而银监会、保监会与证监会则负责监管其各自职能所辖行业。但是，“一行三会”之间存在职能重叠、缺乏协同等组织架构性问题，使得一些非金融企业得以从中套利，典型的例子如牵涉安邦保险集团及明天集团的数起金融丑闻所引发的市场动荡。

在这些金融丑闻曝光后，中国政府为打破监管失灵之僵局，对其组织架构进行了大刀阔斧的改革。在2017年召开的中共十九大会议上，“防控金融风险”被列为经济工作重中之重，“高质量”而非“高速”增长，成为中国新时期经济发展的指导方针。

同时，国务院成立了由副总理刘鹤所领导的金融稳定与发展委员会，负责对金融业实施全面监管。这一“超级监管机构”将对钻传统监管空子的金融活动进行重点管控。

2018年，中国政府又进行了大规模的机构整改，银监会与保监会合并成为“中国银行保险监督管理委员会”（银保监会）。由此，两者所持的金融监管权力转归银保监会统辖。同时，银保监会的立法职能转交央行履行。至此，央行在维护金融稳定工作中的领导地位，被进一步巩固下来。

此外，银保监会主席郭树清被任命为央行党委书记。这一人事安排，被广泛解读为中共中央为推动两大银行业监管机构有序协作至关重要的一步棋。可见，针对非金融企业的监管，早在2018年就开始逐步收紧。

蚂蚁集团正是重点监管目标之一。自成立伊始，蚂蚁集团一直将其定位为一家互联网科技公司，通过具有庞大用户量的移动支付软件“支付宝”，为其用户提供广泛的金融服务。但是，由于蚂蚁集团提供的许多金融服务，都难以被归入既有金融法规的管辖范围，中国的监管机构被置于前所未有的难题之中。

同时，蚂蚁集团的指数级增长和其迅速扩张的新业务，也让监管机构高度警惕。调整银行存款准备金率，是央行最重要的货币政策工具之一，但由于蚂蚁集团不是银行，故不必达到央行关于银行存款准备金率的要求。

当蚂蚁集团在申请IPO时，阐释其借贷业务的规模及风险模型，这进一步披露的信息令监管者更感焦虑。然而蚂蚁集团新股受到了投资者的疯狂追捧，集团股票的超高额申购，以及作为一家科技企业而非银行所获得的巨大估值溢价，都引起了监管机构对泡沫的担忧。

尽管蚂蚁集团借贷业务的逾期欠款率还处在较低水平，该集团过短的发展历史（仅六年）和庞大的运营规模，仍有可能引发难以预料的危机：用央行的话来说，蚂蚁集团的既有状况可能导致系统性金融风险。作为“最终贷款人”，央行习惯于规避风险；如果蚂蚁集团的业务难以为继，央行将无可避免地被卷入其中，劳心劳力地拉其逃出风暴。

相较于央行而言，其他中国金融监管机构的风险承受能力则可能完全不同。据悉，蚂蚁集团的IPO申请，仅耗时两个月即获证监会批准，这与其他公司通常面临的长达七个月（或更久）的审批周期相比，堪称驶入了特快通道。究其原因，这是证监会在当时中美关系不断恶化的环境下，为提振各界对中国证券市场的信心而做出的变通之举。

当初，蚂蚁集团之所以同时在上海和香港上市，一方面是为了吸引更多的中国科技企业在国内上市，另一方面也是为了应对美国将中国企业从其证交所退市的威胁。

但是，央行却有其他重要的考量。肩负着维护金融稳定的使命，央行自始至终都是一名坚定的监管者；而马云的演讲恰好为央行强势整治蚂蚁集团提供了良好的契机。他对中国金融监管的尖锐批评，直接激怒了许多此前曾在同一监管问题上发表过相反意见的高级官员。

这些官员很快就在公开场合表达了他们对马云及蚂蚁集团的不满。在马云发表演讲的数天后，央行下属的《金融时报》连续刊发三篇评论文章，剑指蚂蚁集团的商业模式之弊。

一旦手握重权的央行对蚂蚁集团公开叫板，曾经支持过蚂蚁集团的官员纷纷陷入了沉默，其他权力部门也纷纷站队央行。例如中国的反垄断部门，一直都跃跃欲试想要监管中国大型科技企业，以扩大其政策领域。但由于不确定应该把创新还是监管放在第一位，所以一直采取宽松态度；而最高领导层对马云言论的负面反应，则为当局对阿里巴巴等科技巨头采取行动开了绿灯。

蚂蚁科技集团在短短几年间飞速崛起为一家互联网金融巨头，这不仅反映出中国金融监管的滞后性，也体现出蚂蚁集团对监管规则变化的强大适应能力。“我们总是要比监管者先行一步——我们必须这样做，”马云曾在2017年说过，“否则我们将无路可走。”只不过，看来监管机构这一回似乎终于迎头赶上了。

作者是香港大学法学院副教授和中国法研究中心主任，著有《Chinese Antitrust Exceptionalism: How the Rise of China Challenges Global Regulation》一书。

英文原题：China's Regulatory War on Ant

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尽管蚂蚁集团借贷业务的逾期欠款率还处在较低水平，该集团过短的发展历史（仅六年）和庞大的运营规模，仍有可能引发难以预料的危机：用央行的话来说，蚂蚁集团的既有状况可能导致系统性金融风险。