01周报

作者：黄云娜

“香港回归之后，重新纳入国家治理体系。”这短短十多个字，自国家主席习近平于2017年7月1日在特区政府就职典礼上提出后，近年不时出现在中央政府和特区政府的公报当中，但港人乍听之下，总有似懂非懂的感觉，却又说不出个所以然来，就习以为常地把它当成用以宣示中央对港主权和治权的空话，没再深究个中意涵。

事实上，不少内地学者早于2013年当习近平提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”后，着力为“港澳纳入国家治理体系”提供大量理论支撑，当中有人明确指出香港政制陷入“普选迷思”，严重遮蔽“有效治理”的重要性，故须尽快以国家治理思路推动香港体制变革，从而确立与国家治理一致的价值目标、实现不同治理主体的良性互动、追求治理体系的完善和治理能力的提升，方能促成良政善治。

全国人民代表大会上周四（3月11日）通过《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，当中同样出现了这句话，并以此作为修改香港选举制度的根本依据，一些愿意思考的香港人才开始问，应该怎样理解“香港纳入国家治理体系”，而它将为香港政治发展带来什么“范式转移”？在“国家治理”和“港人治港”之间，香港又该如何驾驭挑战、拥抱变化？

全国“两会”月初召开，期间全国人民代表大会提请审议《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定（草案）》（下称《决定》）。全国人大常委会副委员长王晨介绍草案时提到，“香港回归祖国后重新纳入国家治理体系”，故由《中国宪法》和《中国香港特区基本法》共同构成香港特区的宪制基础，而在香港由乱到治的关键转折，必须从国家层面修改香港特首和立法会的产生办法，藉此贯彻“爱国者治港”的原则和标准，方能维护国家主权安全和发展利益，同时保持香港长期繁荣稳定。

《决定》已于上周四（3月11日）在一票弃权的情况下以高票通过，其中选举委员会名额将由1,200人增加至1,500人，四大界别也会增至五个；立法会议席由70席增加至90席，当中新增由选举委员会选举产生的方式；另外，将设立“香港特区候选人资格审查委员会”，负责审查选委、特首及立法会议员的候选资格。接下来，有待人大常委会修改《基本法》附件一和附件一，以及特区政府的本地立法，最快下月中旬有具体方案。

面对香港“忽然政改”，不少港人大多“无语问苍天”，当下也没有什么心情思考中央何出此策，甚至会基于消极情绪埋怨中央“为所欲为”，又指“一国两制”已死云云。不过，当看到“香港纳入国家治理体系”这句话再次出现，一些愿意思考的香港人会开始问——应该怎样理解“香港纳入国家治理体系”？它将为香港政治发展带来什么“范式转移”？在“国家治理”和“港人治港”之间，香港又该如何驾驭挑战、拥抱变化？

什么是“国家治理”？

谈及“治理”，相信大多数香港人都会直接理解成“管治”或“统治”，意指政府透过对治权的运用，统领及管理社会、人民和领土。

无可否认，“治理”和“管治”的英文皆为“governance”，原意的确是指控制、引导和操纵。不过，撇除内地和香港的用词习惯不说，单是“咬文嚼字”的话，“治理”的重点明显有别于“管治”和“统治”，后者似乎更加着意“管控”和“统领”。

例如，“一国两制”构想者、已故中共最高领导人邓小平在上世纪八十年代初期定义“港人治港，高度自治”时，也是形容“香港人能够治理好香港”，而非用“管治”或“统治”；但至2014年6月“占领行动”前夕，国务院新闻办公室发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，当中提及中央对港拥有“全面管治权”时，则是沿用“管治”而非“治理”，藉此强调主权对领土的“管辖”。

联合国辖下全球治理委员会曾于1995年发表《我们的全球伙伴关系》研究报告，为“治理”作出权威定义：意指政府管理的过程，即在不同制度当中运用权力以引导、控制和规范公民的各种活动，藉此促进公共利益最大化，从而维护社会秩序稳定，当中包括对于政治权威的规范基础、处理政治事务的原则秩序、关于公共资源和管理逻辑等特征。

在中国的政治学说和政治实践当中，也很注重要把“治理”放在国家与社会关系的层面加以推演，尤其强调治理的过程和效果。内地研究“国家治理”的学术权威、北京大学政府管理学院前院长俞可平曾在2014年出版的着作《论国家治理现代化》提出，“治理”是一种偏重于工具性的政治行为、一种实现社会政治目标的手段，而“治理”的理想状态就是“善治”，但“善治”又不同于传统政治理想的“善政”或“仁政”——“善政”是对政府治理的要求，即要求一个好的政府；“善治”则是对整个社会的要求，既要有好的政府治理，也要有好的社会治理，能够把公共利益最大化。

俞可平又指，若要实现“善治”，则先实现“善政”，并要建立一套能够适应经济、政治和文化发展的现代治理体制，以达致国家治理现代化。

什么是“国家治理现代化”？

“国家治理现代化”，正是近年香港人耳熟能详但又不明所以的用语。

自从习近平于2013年中共十八届三中全会当中，以中共中央总书记的身份提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”后，有关字眼就不时出现在中央的新闻公报当中。所谓“国家治理体系现代化”，是指通过系列制度安排和顶层设计，为国家治理体系注入科学规范、提高运行效能、完善相关系统的过程，主要针对制度设计能力；至于“治理能力现代化”，则是将治理制度转化为治理效能并逐步加强的过程，讲究实践制度的执行能力。

俞可平认为，若要达致“国家治理体系和治理能力现代化”，起码要达到五大指标：公权力运用的制度化和规范化、体现人民主体地位的民主化、透过宪法和法律成为治理权威的法制化、维护社会稳定和提高社会效益的效率化，以及从中央到地方政府和公民社会的协调化。他又强调，“国家治理体系”和“治理能力”是一个“有机整体”，必须相辅相成——有了良好的国家治理体系，才能提高国家的治理能力；也只有提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能，当中官员质素尤其重要。

不过，大家阅读至此可能仍然难以理解——说了这么多道理和理论，到底和“香港纳入国家治理体系”有什么关系？必须指出的是，执政的中国共产党虽说是个“使命型”政党，但也不是光凭一腔热血就能闯出天下，而使其本就非常重视理论建设；尤其习近平上台以来，更是多次强调必须坚持以马克思主义理论武装全党，方能针对不同形势作出正确决策、提供有效论述支撑。

可以说，中央的一切决定，既离不开历史唯物主义的理论基础，也少不了建构有关方针和制度的初衷和原则，当然还有合理行使相关权力的法理逻辑。因此，当我们理解“中央在做什么”时，须先明白“中央为什么这么做”，以及“中央为什么能这么做”。

“一国两制”和“国家治理体系”有什么关系？

有别于西方国家和不少香港市民认为“有效治理”必须透过“民主选举”产生的信念，另一“国家治理”研究专家、北京大学博雅特聘教授徐湘林早已提倡，应该用“治理”替代“民主”以主导政治话语，因为“无论民主还是法治，现代社会最大的理念是希望政府是负责任的政府，但这不一定要通过大选民主才能产生，而是需要加强责任制”。

只是，不少香港人被“偏见”蒙蔽久了，也习惯了政治人物的甜言蜜语，不但不愿意花费时间思考政治论述，甚至已经忘记中国是个社会主义国家，反而动辄就斥以“专制”两字来催眠自己，根本不愿意看清现实、重新认识，久而久之，就更加看不清、学不懂、弄不通、做不到。

事实上，自习近平于2013年提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标后，不少内地研究港澳机构便着力为“港澳纳入国家治理体系”提供理论支撑。

例如在2014年，中国人民大学台港澳研究中心特约研究员常乐教授已经发表《“一国两制”与国家治理体系和治理能力现代化》，提出“一国两制”是实现“国家治理体系和治理能力现代化”的根本前提、制度保障和动力来源，所以中央也必须透过对港澳的有效管治——既确保特区政府有效施政，又防范外部势力干预香港——以提升自身治国理政的水平。

又如在2017年，珠海行政学院经济教研室副教授殷旭东也在《“一国两制”纳入国家治理理论体系的重要性与必要性》中提出三大理据：首先，“一国两制”的理论误区主要集中于对社会主义本质和资本主义本质的认知，而偏重于“工具理性”的国家治理理论能够引导正确观念、认清矛盾所在、缓解相关纷争；其次，有助提升对“一国两制”的认知，能够有利完善中央治理权能，即在特区政府的多元治理主体体系当中，扮演中心角色，主动承担保障特区社会机制完整的责任，建立良好的制度安排，促进不同领域提高治理效能；最后，有利提升“一国两制”成效和建设科学合理的评价体系，当治理作为一种政治管理过程，绝对少不了社会各个群体之间的良性互动，也就需要制订有效的评价标准，以有效监管特区政府。

为什么要把香港纳入国家治理体系？

到2017年7月1日，习近平出席现届特区政府就职典礼并发表讲话，正式提出“香港从回归之日起，重新纳入国家治理体系”一说，有关学术文章更是多不胜数。

例如同年中国人民大学马克思主义学院讲师王衡发表的《从选举民主到国家治理—香港政治发展的范式转移》，深入剖析香港“政治发展迷思”，提出以“国家治理”为理论推动香港体制变革——香港回归二十年来，仍然存在“泛政治化”、“民粹主义”、“本土分离主义”、“否决政治”、“街头政治”等现实问题，深刻折射民主选举范式的理论缺乏与实践困境，可见香港陷入“普选迷思”，严重遮蔽有效治理的重要。

什么是“普选迷思”？首先，将民主视为评判政治发展的唯一标尺，只注重政治参与的扩大，而忽视对政治秩序的保障、政治结构的优化、政治规则的确立、政治功能的发挥，以及政治文化的理性，变相严重缩小政治发展的内涵；其次，将普选视为评判民主的唯一标尺，而无视民主其实包括从代议政制到直接民主、从选举民主到协商民主的多种形式和性质，反倒一厢情愿地夸大普选功能，严重窄化对民主的定义；第三，将差额选举、公民提名等选举形式和程序视为评判普选的唯一标尺，形成一道极度简化的“差额选举＋公民提名＝普选＝民主＝政治发展”的理解公式，不但无视香港本身面对的宪制约束和法律规范，而且未能从“阿拉伯之春”等所谓“民主化运动”当中汲取教训。

王衡形容，以民主选举为范式的香港政治发展思路是典型的“舍本逐末”，因为它所强调和聚焦的是作为“末”的“普选”，而非作为“本”的普选条件，结果不但难以带来政治发展，反而成为政治衰败的根源，最终酿成苦果：

首先，在经济发展遇到瓶颈的社会中，选举民主容易将经济问题转化为政治问题，继而加剧“泛政治化”趋势；其次，在社会阶层利益严重分化的情况下，民主选举往往刺激利益冲突，并且引发社会失序，继而导致民粹主义兴起；第三，在缺乏有效国家认同的条件下，民主选举通常容易触发身份政治对抗，继而带来分离主义的隐忧；第四，在缺乏充分政治信任的条件下，民主选举往往引发非理性的政治行动，继而导致“否决政治”盛行；最后，在政治制度化处于水平较低的条件下，民主选举往往冲击现有政治体制，继而驱使施政失效、诱发政治衰败。

不幸的是，香港近年的政治撕裂和治理困境，似乎都被他言中。

怎样把香港纳入国家治理体系？

王衡当年早已建构一套以国家治理为范式的香港政治发展理论框架（见图）。由于“国家治理”理论牵涉“体系”和“能力”两大范畴，即一套能够紧密相连而又相互协调，包括经济、政治、文化、社会等各个领域的体制和法规，以及能够透过运用这套国家制度管理社会各方事务的能力。当中包括“香港纳入国家治理体系”的价值目标、制度体系、治理主体、治理领域、治理能力和治理绩效等内容，其中头两者构成国家治理的“宏观结构”，治理绩效则构成国家治理的“微观结果”，其余都是“中观过程”。

他以这套“结构－过程－绩效”组成的国家治理框架，提出推动香港范式转移的建议，包括确立与国家治理一致的价值目标、追求治理制度体系的全面完善、实现不同治理主体之间的良性互动、追求治理能力的全面提升，尤其是强化政治整合、精英录用、战略规划、法律实施、资源吸取、政治监管、公正保障、政治沟通、体制革新、危机应对、制度建构等能力。

具体而言，可以治理为导向的香港政治发展可循以下四个方面进行突破：首先，推动经济增长，从经济根源消弭“泛政治化”的负面影响；其次，缩小贫富差距，促进以民生为导向的利益结构调整；第三，普及国民教育，增加港人国家认同和政治归属；最后，完善政治沟通、社会协商与利益妥协机制，增进中央与香港社会各界的政治互信。

他又提醒，在政策焦点方面，应该实现从侧重政治领域向侧重社会经济领域的转变，尤其是通过提高经济治理和社会治理绩效，让香港市民拥有更多“获得感”；在政策取向方面，则要实现从强调“两制”向强调“一国”的转变，突出香港在国家治理体系与治理能力现代化当中的特殊地位和特定义务及权责；在政策眼光方面，应该实现从“向内看”到“向外看”的转变，尽快走出“一城一地”的狭隘格局，及时融入国家发展大潮、把握民族复兴的机遇、参与全球治理的进程，并以开放的视野和积极的心态筹划香港的未来。

当“香港纳入国家治理体系”，然后呢？

我们无从得知王衡的论文最终有否影响中央对港决策，但该文获选为中国人民大学科学研究基金的“国家治理视阀下的香港政治发展”的阶段性成果，相信有一定参考价值。

事实上，自从2019年香港爆发反修例风波，同年年底中共十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，除了针对中共领导、人民当家作主、行政、经济、文化、民生保障、社会治理、生态文明、对军队绝对领导、和平外交政策、中共和国家监督体系等等制度作出相应规定之外，的确纳入关于“坚持和完善一国两制制度体系”的详细内容。

当中不但重申中央与香港的宪制伦理，而且表明中央将会“健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度”，包括特区维护国家安全制度、行政长官对中央负责制度、中央对特区官员任免制度、全国人大常委对《基本法》解释制度等等，而头者已于去年中落实成为全国人大常委亲自制订的《港区国安法》，相信其他陆续有来。

有人或会担心，当健全了中央对港全面管治权，或会等同削弱香港特区高度自治权。不过，这种把“全面管治权”与“高度自治权”对立起来的思维，明显错误理解“一国两制”。无可否认，中央的确是自2014年6月发布《“一国两制”在香港特区行政区的实践》白皮书后，才开始加强“全面管治权”的论述；然而，对中央而言，“全面管治权”是从香港回归当天就必然存在，与“高度自治权”共存共生，两者之间是“主权”与“授权”的依存关系，同时也反映“一国”对于“两者”的统领关系。

事实上，在2017年10月，习近平于中共十九大发表工作报告时，也明确提出“全面管治权”与“高度自治权”的“有机结合”。从字面上看，“有机结合”是指各有所长的两者互相结合，从而取长补短，获得更好成果；放在“全面管治权”和“高度自治权”的关系上看，可见两者是互动互构而又互相定义的。因此，如果我们在解读中央治港思维时，只看到“全面管治权”而忽略其与“高度自治权”的“有机结合”，很容易会无限放大前者的负面影响，继而遗忘后者的重要角色，从而自我矮化香港特别行政区在“一国两制”当中的正面地位和积极作用。

在“国家治理”和“港人治港”之间

也就是说，香港并非无可作为。正如是次《决定》所言，中央出手防范政治乱象，就是为了提升特区治理效能。事实上，除了国家层面对于选举制度的修改之外，香港特区也应该自行以“治理”主导未来改革思路，着力加强关于权威决策、行政执行、经济发展以及社会保障等等领域的治理系统。

例如，全面改革“主要官员问责制度”和“公务员制度”，厘清制度伦理、明确官员责任、设定绩效指标、订明问责程序、活化任免升迁，而且应该把“问责制度”扩大至300多位对公共政策举足轻重的首长级政务官员群体当中，才能做到习近平2017年训示现届班子时所说的“上下同欲者胜”。

与此同时，港府还应致力改善治理能力，具体可循三方入手：

首先，重塑“治港者”的从政使命和价值信念，是为了让香港人生活得更好、为了让“一国两制”走得更远、为了让中华民族的伟大复兴增添光彩 ，而不是谋取私利；

其次，加强理论装备、丰富知识结构，解放思想，实事求是，才能针对不同形势作出正确决策、提供有效支撑、做好政策解说，这样利于引导民意，而不会随民意摇摆，或者盲目斗争；

最后，建立问题意识，找对方法解决——例如香港的深层次结构矛盾，就是源于新自由主义的放任和资本主义的异化，才会导致政府角色的扭曲、分配机制的失效、既得利益的坐大、经济结构的固化、贫富悬殊的严重、普罗大众的不安，而当下亟待秉承公平正义，做好分配，大兴产业，推动香港特色资本主义进步。

实际上，香港很多问题本身在于香港政府自己没有做好，而不是做不到，所以，要让港府自己解决，不能总等中央出手收拾烂摊子。要知道，如果治理水平无法提升、治理品质无法彰显，那么选举制度改革将会变得毫无意义。接下来，还看以行政长官林郑月娥为首的特区政府，以及一众有望参与治港的“爱国能者”，如何主动秉承“国之大者”的担当，透过做好“港人治港”参与“国家治理体系和治理能力现代化”的建设！