陈相秒

一段时间以来，不少人悲观地认为，菲律宾《宪法》的限制、仲裁裁决影响等负面因素，可能会令中菲2017年启动的南中国海共同开发合作谈判充满变数。尤其是杜特尔特政府即将在2022年上半年结束任期，菲律宾政局更迭期也是两国达成最后合作协议的关键期。

笔者以为，中菲南中国海共同开发谈判是一项探索性、系统性工程，是推动在南中国海实践“搁置争议、共同开发”重要倡议，以及为共同开发创造新的国际实践的开拓性举措，但涉及海洋争端、地缘政治与经济竞争等复杂因素，对其进程应客观期待。

第一，中菲共同开发合作谈判，缺少可提供真正有价值的借鉴案例，难度非寻常案例可比。“南中国海共同开发”与国际普遍意义上的共同开发存在较大的区别，是一种特殊语境、特殊背景下所提出的政治性倡议；而普遍意义上的共同开发具有扎实的国际法基础。

根据1982年《联合国海洋法公约》83条第3款，在达成海上界限划定协议之前，有关各国应基于谅解与合作的精神，尽一切努力做出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排不妨害最后界限的划定。

但与已有国际实践不同的是，在南中国海地区进行共同开发合作，首先须要明确几个关键问题：一是只有确定岛礁领土主权归属的问题，才能确定哪些海域存在争议；二是历史性权利是中国南中国海主张的重要组成部分，须首先得到确认。从目前国际上已有的共同开发实践案例来看，还没有涉及领土主权、历史性权利及海上划界等多个因素交织作用的实践。

很多学者所提出的中菲南中国海共同开发谈判中，菲律宾《宪法》的挑战，其严格意义上讲是个“伪命题”。倘若双方合作海域属争议区，菲方则无法依据自身《宪法》作为两国谈判的前置条件；但倘若菲方援引2016年7月12日公布菲南中国海仲裁案裁决，中菲在南中国海几乎不存在海域主张争议，共同开发也就失去了基本前提，这也是菲律宾部分强硬派以《宪法》限制作为借口的背后真正动因。

第二，中菲共同开发合作要算政治账，也要算经济账。深海石油开采有别于陆上石油开发，或通过前期投入巨大的海底石油管道运输到陆地，或由成本不菲的大型运油船负责输送，其开发成本远高于陆地石油开发。

根据雷斯塔能源公司（Rystad Energy）粗略估算，中东地区陆上石油盈亏平衡价格约为每桶30美元，而深水石油的平均盈亏平衡价格是每桶43美元。在全球经济因冠病疫情而加速衰退的背景下，国际油价一路下滑，2020年一度跌至每桶不足30美元，海洋石油开发的成本收益比高于平常，中菲油气开发合作须充分考虑这一因素。

未来，在全球经济复苏局势不明朗、突发事件和地缘政治挑战层出不穷的背景下，国际油价短期内难以迅速回升，多数水深在1500米以上的南中国海深水石油开发的经济收益前景令人担忧。

第三，中菲共同开发合作涉及的政治问题异常敏感、复杂，且这些问题具有长期性，如果不处理好，即使双方一时达成合作协议，将来也很容易被某些政治挑战所推翻。

2005年至2008年，中国与菲律宾、越南曾在南沙群岛划定14万平方公里海域，作为三方开展二维和三维地震勘探合作的协议区。2008年协议期满之后，菲律宾阿罗约政府因国内反对力量以违宪和弹劾相要挟，而不得不终止该协议。中菲新一轮的共同开发合作谈判应吸取这一教训，将可能遇到的国内政治与法律、域外力量干扰等各方面因素，尽可能进行通盘考虑和解决，避免重蹈覆辙，令来之不易的谈判成果付之东流。

第四，除了海上争端的挑战之外，中菲共同开发合作还涉及复杂的地缘经济竞争。几乎全球所有的能源巨头在南中国海都有各自的利益存在，一旦中国与各声索国达成共同开发合作协议，则必将触及这些跨国能源巨头的利益，也不可避免地会受到来自跨国公司母国的外交和政治干预。

目前，菲律宾海上油气项目主要合作商，包括荷兰壳牌石油公司和美国雪佛龙石油公司等。域外石油公司与菲律宾国内能源公司和利益集团的关系盘根错节，在菲油气项目中树大根深，不会坐视中方能源企业通过共同开发而与其竞争商业利益。这一点从美国、英国、印度等国，对于“南中国海行为准则”案文磋商中，有关域外国家参与南中国海争议区油气开发问题上的强硬表态就可看出。

上述难点和挑战，充分体现了中菲南中国海共同开发合作的复杂性和艰巨性，也决定了期待在短期内取得最终成果并不现实，各方不应苛求在短短不到三年时间里，解决困扰了中国与各声索国30多年的难题。但中菲能在2017年启动共同开发合作的磋商，并取得签署《中菲油气开发合作的谅解备忘录》，和成立油气合作政府间联合指导委员会与企业间工作组等突破性的早期收获，对于中菲关系和两国和平处理南中国海问题进程，以及推动南中国海海上务实合作而言，已是重大胜利；对于在南中国海实施“搁置争议、共同开发”重要倡议，更是意味着迈出了实质性步伐。

笔者以为，中菲南中国海油气共同开发可以分为三个步骤，循序渐进。在第一阶段，双方可就海底资源和地质调查先行建立合作机制，由两国相关领域的技术专家和科研团队组成专门联合工作小组，负责对某些海域开展大范围的油气资源地质储量、商业可采量等情况的摸底，为双方谈判和达成协议提供基础数据资料。第二阶段，双方可结合经济可采量、海域主张冲突、技术要求和成本控制等各方面因素，选定合作区块。最后，中菲双方应就合作模式、利益分成及其他政治议题达成最后协议。

作者是中国南海研究院副研究员