霍华德·戴维斯

关于中央银行独立性的学术著作已是汗牛充栋，各大央行行长也会抓住一切机会探讨这一话题。大多数的学术论文和所有行长都认为，央行的高度独立性会带来低通胀和货币稳定。

不过，其中一些学术研究也对这一因果关系提出了疑问，质疑那些民众较为厌恶通胀的国家（德国是最明显的例子），是否必定倾向于赋予央行高度独立性。但是，有一种普遍的观点得到广泛的支持，即把政客排除在利率设定程序之外的做法，与较低且更稳定的通胀相关。也有大量证据显示，以往的选举周期影响了利率决策，带来了破坏性的后果。

人们很少关注金融监管机构，尤其是银行监管机构的独立性，后者有许多当然是央行的一部分，但绝非全部都是。大约三分之一拥有大规模银行体系的国家，在央行设有监管机构，瑞典、日本和澳大利亚就是如此。在某些情况下，即便货币政策和监管都属于央行内部的事务，这两者还是会采用不同的独立制度。

银行监管机构的独立性有多大，不仅仅是理论上的问题。监管独立性是巴塞尔银行监督委员会的核心原则之一，然而，根据国际货币基金组织的数据，在该组织所审查的国家中，它却是合规水平最低的一项指标。

一些欧元区国家的银行监管机构被认为缺乏独立性，是建立欧盟银行业联盟的原因之一。有证据显示，那些与政界有直接联系的银行受到的监管较为宽松，在2008年全球金融危机中表现尤为糟糕。它们的坏账也比预期的要高。

最近，有人质疑德国监管机构与该国财政部的密切关系。在导致支付处理和金融服务公司Wirecard破产的会计丑闻发生后，欧洲证券及市场管理局指出，在Wirecard一案中，“过于频密和详细的汇报，致使该公司受财政部影响的风险加大”。

在此背景下，英格兰银行及时针对监管独立性与金融稳定性之间的联系，展开了新的研究。作者构建了一种新的独立性指标，类似于货币政策领域所使用的指标，但在某些方面存在差异。

这篇英格兰银行的研究论文，涵盖了任命监管机构负责人的程序：整个流程是否具备一定程度的独立性？任期多久？解雇他或她是否容易？

作者还研究了监管者在未经政治批准的情况下，实施法规的能力，以及预算流程。有些机构可以通过向受监管企业征收费用的权力，来筹集资金；其他则须要毕恭毕敬地向政府或立法机关申请拨款，这就可能导致银行进行政治游说，让监管机构无法获得资金。

构建了该指标后，作者随后检验了监管独立性与金融稳定性是否正相关。相较于货币稳定，金融稳定是一个难以捉摸的概念。我们往往是在经历了失去它的痛苦时才会想到它，但事实又证明想开发一套证实它存在的指标非常困难。许多指标可以完美地解释上一次危机，但对于预测下一次危机却没有多大用处。

为此，英国央行的论文作者选择了银行体系中的不良贷款水平，作为衡量金融稳定的指标。这也许不是一个完美的衡量标准，但是它的好处是可以在广泛可比的基础上，在许多国家和相当长的一段时间内使用。

将这两个数据组相互比对，得出了强有力的结论。在过去的20年里，监督独立性一直在稳步提高。而且，用作者的话说：“带来更大监管独立性的改革，与银行资产负债表中不良贷款的减少是相关连的……总体上，我们的研究结果表明，提高监管者的独立性，有利于金融稳定。”

此外，他们所提供的证据显示，与独立监管者相关的更严格监督，不会对银行体系的效率或盈利能力产生不利影响。人们或许有理由去担心，加强监管可能会带来代价高昂的约束条件，但事实并非如此。当监管者变得更加独立时，银行效率（以成本收入比来定义）往往会提高。而且，对银行的最终盈利没有负面影响。

那干嘛不赶紧加强监管？事情真的是“一管就灵”吗？

事情并不是如此简单，因为此处还存在着可能会令政客有所迟疑的一个缺点。独立性与银行贷款额度之间的关系是负面的。换句话说，如果独立监管者更加严格，银行的放贷往往会少一些。影响的程度虽不算显著，但它是负面的且意义重大。

不过，这种影响可能是过渡性的，并将随着更良好的监管而逐渐消失。此外，没有发放的贷款，可能会发放给不具备盈利能力的企业，或过度透支的消费者；而这种贷款是否特别有利于增长和生产力，实无法确知。

至少在公共领域，监管独立性没有获得与央行独立性同等的声誉。它并没有像CBI（Central Bank Independence）这样的常用专属缩写，当人们提到RSI时，通常是指重复性劳损（repetitive strain injury）。英格兰银行的研究则为改变这一点，提供了强有力的理由。

作者Howard Davies是国民西敏寺银行集团主席

英文原题：The Measure of Financial Regulators’Independence

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