在美国实力相对下降之际，从众多条约中选择性抽身，或许是一项明智的选择。这将使美国的注意力更加聚焦于解决国内问题和其他重要事项，比如遏制中国。

桂升猛

2020年即将结束之际，美国再一次展示了它的“退群”能力。11月22日，美国政府宣布，正式退出《开放天空条约》（以下简称为条约）。据白宫声明，自美国通报退出条约决定已过去六个月，美国不再是该条约的成员国。

今年5月21日，美国政府以俄罗斯未能遵守条约规定为由，宣布将退出该条约，并称如果俄罗斯恢复完全遵约，美国将重新考虑这一决定。如今看来，美国没有得到想要的答案。

退约行为引多方批评

正式退约消息一出，即引起多方批评。俄外交部当日回应，美国退出条约既不利于欧洲安全，也不利于自身及其盟友的安全。外长拉夫罗夫称“美国是破坏国际战略安全稳定的始作俑者”。

中国认为，美国退约损害相关国家间的军事互信和透明，动辄退约不是一个大国应有的态度和做法。外交部发言人赵立坚表示，美国退约不利于维护有关地区的安全与稳定，对国际军控与裁军进程也将产生消极影响。

据媒体此前报道，欧洲对美国在5月宣布退约也感到不满。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利表示遗憾，呼吁美国重新考虑决定。法、德、意等10国发表联合声明，称条约是“信任建立框架至关重要的部分”，旨在“提高跨欧洲和大西洋区域的透明度，改善这一区域的安全形势”。

各方对美国退约持一致的批评态度，然而，美国退约是否真如各方所批评的，会对国际关系造成如此重大的负面影响？在笔者看来，影响并没有如此之大。

条约的形成及意义

评估美国退约的影响，离不开对条约形成背景的理解。“开放天空”的概念最早源自1955年。出于反制苏联提出的“禁止核弹”和防止大规模突袭的考虑，时任美国总统艾森豪威尔，在当年7月的日内瓦会议上提出这一建议，但被苏联以“会使间谍活动合法化”为由拒绝。之后围绕这一提议的谈判并未停止，直到1960年5月“U-2”事件发生，该话题的谈判活动被迫中止。

1985年戈尔巴乔夫成为苏联总统后，美苏关系开始缓和，围绕这一话题的讨论重新开始。1989年5月，美国总统老布什向北约和华约国家重提“开放天空”的议题，并作为检视苏联与美国合作诚意的手段。从1990年2月至1993年1月，经历了多轮谈判，美苏双方最终达成协议。但由于苏联的解体，本应在1993年生效的条约，直至1997年8月，美国邀请俄罗斯侦察机拍摄本土的军事设施后，才被俄罗斯于2001年批准。

考察条约形成背景可以知晓，其最初动因更具实际意义和战略考量。上世纪50年代，侦察卫星技术还不成熟，通过飞机进行空中侦察，成为了解一国境内军事部署及活动的重要途径。另外，在美苏冷战的背景下，若能缔结这样一项条约，对各缔约国都有重要的安全意义。

它不仅能作为获取各国军事活动信息的手段，也可作为制约机制，对各国大规模的军事行动提前预警，防止行动的发生。条约对美苏盟国的意义更大，它既可以使各盟国搭两大国的便车，获取情报信息，又能避免建立侦察卫星的巨额军费开销。

美国极力促成这一条约，也在于美国相对苏联所建立的优势。首先是军事技术上的优势。冷战解密文件显示，美国早在日内瓦会议之前，就已经掌握更加先进的高空侦察技术，在空中侦察方面占据上风。其次，从盟国情况而言，美国也具有优势，因为盟国数量众多，美国能够在数量上，建立起对苏联明显的侦察优势。

事实也正是如此，从2002年开始，美国对俄罗斯的观察飞行次数超过200次，而同期俄罗斯对美国的观察飞行不超过80次。即便如此，美国政府仍颇有怨言，认为美国对俄的飞行计划没有全部完成。

然而，在时代背景的转换中，条约最初的功能和意义，也在悄然发生变化。当前的侦察卫星技术已极为成熟，条约在探测军事情报方面的实际意义，已大为下降。通过飞行侦察，不仅不具备时效性，也受到各种条件的限制。例如，美俄双方经常限定对方飞机所携带的侦察设备，并对飞行区域进行限制。这反而不如卫星侦察更及时准确，并且受限程度更小。

在新的背景下，条约的政治功能和象征意义更为突出。条约作为国际规范，将美俄限定在一个可对话的共同框架之内，既是大国互信的展现，表明美俄至少在军事领域还存在共同利益需求，持有一致的价值观；而且在一定程度上，条约也被视为特定的军事交流机制，对保持军事力量的透明具有积极意义。这对美国欧洲盟友的意义更为重大，因为欧洲作为紧邻俄罗斯的前沿阵地，美俄两国的任何军事动向，首当其冲的就是欧洲各国。

美国退约影响几何？

然而，对美国退出条约的影响，要做具体分析。首先，不必过度担忧美国退约行为对欧洲安全局势的负面影响。条约作为一种规范，能够对地区的安全与稳定产生正向影响；但若仅以此夸大美国退约对欧洲局势的负面影响，则大可不必。即使美国留在条约内，也不能保证地区局势的绝对稳定，2014年的乌克兰危机就已证明这一点。其实际作用更多在于，防止大国威慑和地区不稳定局势的升级。

2018年11月，在乌克兰船舶被俄罗斯扣押之后，美国及其盟国依据条约执行特别任务，飞越乌克兰领空，以示对乌克兰的支持，避免局势进一步升级。地区局势是否稳定，并不取决于美国是否留在条约之内，而在于有关国家所认为的核心利益是否受到侵害。在目前局势下，俄罗斯并没有过多理由，主动挑动欧洲局势。

其次，退约对美俄关系的影响有限。对当前的美俄关系而言，美国的退约行为，不足以对两国关系产生实质性影响。虽然退约意味着美国对俄信任的进一步降低，但俄罗斯对此显然早有预期，并未作出过激反应。

正如总统普京日前接受俄媒采访，回答对两国关系的看法时所言，“它早就毁了，没法再坏”，无疑道出了俄罗斯对两国关系的悲观态度。对美国而言，从乌克兰危机开始，两党的反俄共识就已出现。

特朗普政府时期曾有过缓和美俄关系的努力，但因受到国内力量的掣肘而作罢。这应验了俄副外长里布亚科夫的话，即“无论两党哪一方赢得选举，都不会改善俄美关系，这代表了俄方对美俄关系的态度”。因此，对早已恶化的美俄关系，退约行为所能带来的实质影响有限。

再次，相较于欧美关系，退约对欧俄关系的影响将更加明显。美国的退约行为将迫使其盟国做出选择，要么同样退出条约；要么遵守条约，并不向美国提供情报。无论从哪方面看，都可能导致欧俄关系恶化。退出条约意味着俄罗斯在升级武器装备方面受到的约束减少，这将使欧洲面临更大且不确定的安全压力。

若留在条约内，欧洲向美国提供情报几乎难以避免，这将导致俄罗斯退出条约。无论哪一种结果，都将加强欧俄的对立。对美欧关系而言，美国的退约行为将加大美欧间的嫌隙。一再的单边主义行为，无疑会使欧洲盟国对美国的疑心加重，再次扩大欧美间的分歧。美国若坚持如此，不排除欧洲会主动缓和与俄罗斯的关系，寻求自保。

最后，对美国自身而言，退约或利大于弊。虽然条约在当下的实际意义有限，但对美国是一种限制因素。美国退约，既可以实施其装备升级计划，也能为拜登重返条约提供谈判空间。

此外，有学者结合此前美国的系列退约行为分析，认为这将进一步削弱美国在全世界的威信和领导力，笔者对此持不同意见。在美国实力相对下降之际，从众多条约中选择性抽身，或许是一项明智的选择。这将使美国的注意力更加聚焦于解决国内问题和其他重要事项，比如遏制中国。威信与领导力依靠实力支撑，只要美国的综合实力依然保持在世界第一位置，这种软实力的影响不会过快损失。

作者是中国华中师范大学

政治与国际关系学院硕士研究生