柳金财

中国虽是农业大国，却非农业强国，人均有效耕地面积低于国际平均水平，以拥有7%有效耕地，维持全世界高达20%的人口，因而维持粮食供给链不虞匮乏，成为国家战略安全目标的“重中之重”。

中国政府宣称，中国正处在历史上粮食安全形势最好的时候。然而中国粮食自给率一向低于安全标准值，导致大量进口粮食作物；尤其是2020年，中国粮食安全受到冠状病毒疫情和汛期洪灾、蝗虫等虫害之影响，更显粮食供给之短缺。

无独偶有，7月22日中国国家主席习近平到吉林省考察，关心粮食生产和安全，即呼吁将保障粮食安全放在突出位置。8月11日习近平呼吁民众节约饮食用度，勿浪费粮食后，引发外界疑虑究竟中国粮食安全是否面临危机困境。然而，无论这是反映中国“居安思危的思维方式”，或是凸显中国粮食安全的困境，节约用度仍是必要政策倡议及社会美德。

首先，中国粮食安全警讯与防腐倡廉之倡议具相关性。习近平在前后20天内，对粮食安全的两度指示，显示中国粮食供应已有所不足。习近平倡议制止粮食浪费行为，从国家机器到民间社会开始动起来，进行一场整顿贪奢及“光盘”的新生活运动。

据2020年中国社会科学院报告指出，在2025年前中国粮食将出现1.3亿吨左右的短缺。故习近平倡议节约饮食，有其政治社会的双重意涵，其目的不仅在于降低危及粮食安全的不确定因素；同时也首尾一贯呼应其所力推“反腐倡廉”运动，根除围绕在民众身边之微型腐败。

中国的粮食安全政策，立足粮食基本自给的方针，透过强化粮食扶持政策、严格保护粮食生产资源、健全粮食储备体系和手中有粮、心理不慌，以及粮食是安天下、稳民心的国家战略关键产业等，构成中国特色粮食安全理念及格局。中国政府将粮食安全定为“国家安全的重要基础”，2019年10月国务院曾发表粮食安全《白皮书》，宣称中国“谷物供应基本自给，口粮绝对安全”。

其次，中国政府将达到自给率标准的主粮单独列出，证明粮食安全，混淆了粮食和主粮概念，说服力并不充分。从中国政府在2008年公布“粮食安全中长期规划纲要（2008年至2020年）”，设定粮食安全目标其实并未完全达成。

消费需求推估2020年每人粮食年消费量达395公斤，总需求量达5.7亿公吨，粮食自给率维持在95%以上；生产供给的耕地面积，由2007年仅剩18.26亿亩，预估2020年维持在18亿亩。在这两项大指标中，粮食自给率95%并未达成，2018年有关部门宣称“小麦、水稻和玉米的自给率约95%”。

2015年中国国家统计局曾进行“中国粮食自给率现状与预测”数据分析，已实现1996年《中国的粮食问题白皮书》所设定粮食谷物自给率不低于95%的目标，高于国际公认的安全线为90%的自给率。

诚然，中国粮食谷物自给率皆符合粮安规划安全目标，稻谷、小麦自给率超过100%，玉米自给率多稳定在95%以上。不过，总体粮食自给率在2017年已降到82.3%左右，以2005年粮食自给率100.9%为分水岭，逐年下滑至2010年90.21%、2014年87.09%。粮食自给率逐年下降，尽管小麦、水稻和玉米三大主粮符合标准，但2019年中国大豆进口8851万吨，自给率不足15%。

再者，中国是否面临粮食危机或短缺供给，在1990年代初期曾有美国学者布朗提出“谁来养活中国”之疑虑；1996年中国政府公布《中国的粮食问题》白皮书正面回应。2019年再次公布《中国的粮食安全》白皮书，透露粮食领域重要指标均超过6.5亿吨：即2015年以来粮食总产量稳定在6.5亿吨以上、2018年标准粮食仓房仓容6.7亿吨。

中国每年粮食进口量超过1亿吨，佔全球粮食贸易四分之一，为世界上最大的粮食进口国。《经济学人》杂志所公布全球粮食安全指数显示，中国已从2013年的第42位，滑落到2018年的第46位，粮食安全问题逐渐显露。

从2016年国土资源部印发《全国土地利用总体规划纲要（2006年—2020年）调整方案》宣称，中国政府确保到2020年全国耕地保有量为18.65亿亩以上，基本农田保护面积为15.46亿亩以上。而2009年农业种植面积从约23亿亩，增长至2018年达约合25亿亩，从农用耕地面积保护来说，似乎不存在有效耕地面积减少的危机。

但2018年国土资源部发布《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》，全面叫停跨省域异地补充耕地，将“18亿耕地红线”修改为“15.5亿亩永久基本农田”。若真实状况是15.5亿亩永久基本农田的粮食生产为上限，基本农田减少将导致粮食供给不足，而须依赖国际市场。

最后，农业结构改变将更依赖粮食进口。2020年9月中国社会科学院农村发展研究所发布《中国农村发展报告》，宣称到“十四五”（2021年至2025年）期末，中国将可能产生1.3亿吨粮食缺口，即使谷物包括三大主粮，缺口约为2500万吨。同时报告预测到2025年，因城镇化率达到65.5%，估计新增农村转移人口在8000万人以上。换言之，随着城镇化率不断提高，估计农业就业人员比重将下降到20%，而乡村高龄人口达到25.3%、近1.24亿人。

由于中国城镇化率提升，农业结构产生变化及农村就业人员减少，可能降低粮食生产量。特别是农业结构性问题，在“十三五”时期虽力推保障粮食安全、促进农业转型升级等方面取得成效；但农民种粮积极性下降，老龄化日趋严重，导致持续增收难度变大。

尽管2020年中国自然灾害频仍，官方表示夏粮总产量仍创下历史新高，夏粮约佔口粮总量四分之一；至于秋粮则佔四分之三，但受洪汛、蝗虫、秋行虫等影响，其产量恐减少。目前地方政府的收购量减少，2020上半年粮食进口数据则呈现明显增加。未来中国粮食生产因城镇化率提高、人口结构性老人化问题、洪汛及虫害等自然灾害，恐导致产量减少而有粮食安全隐忧。

作者是台湾佛光大学

公共事务学系助理教授

由于中国城镇化率提升，农业结构产生变化及农村就业人员减少，可能降低粮食生产量。特别是农业结构性问题，在“十三五”时期虽力推保障粮食安全、促进农业转型升级等方面取得成效；但农民种粮积极性下降，老龄化日趋严重，导致持续增收难度变大。