香港01周报

香港有没有“三权分立”这问题也能炒得起来，政府官员和政界、法律界人士等争论不休，实在令人啼笑皆非。细看之下不难发现，大多数人都同意香港有行政、立法及司法三权，且三权互相制衡，这场争论更显得政治化及不必要。更有趣的是，过往一直哀叹“法治已死”、“自由不再”，甚至声称香港已进入专制管治的人，现在反而最强烈地坚持香港有三权分立且互相制衡，这现象可堪玩味，值得反思：我们对香港实况的认知是否出了偏差？

近日，有高中通识教科书经过教育局“专业咨询服务”审阅后，删去或修改了关于认定香港为“三权分立”的内容。教育局局长杨润雄及行政长官林郑月娥随后均表示，香港没有“三权分立”，但后者同时指出香港的行政、立法及司法三权各司其职，可以互相配合，亦可互相制衡。乍听之下，不少人认为官员的说法“有违常识”，与他们自小所学及所理解的大相迳庭，甚至指控政府歪曲事实。但只要他们不是只看新闻标题，而是了解官员“没有三权分立”之说的上文下理，必然可见官员其实同时指出香港有行政、立法及司法三权，且三权互相制衡，例如林郑月娥便指出“行政机关的决定可以受到司法覆核的挑战”。官员强调的只是三权并非平起平坐，而是奉行行政主导原则，并因此认为以“三权分立”描述香港的宪制秩序过于粗疏。反对者坚持说既有三权且互相制衡，即代表香港有三权分立。这或许就如“半杯水是半空或半满”的讨论一样，很难有什么结果。

争论背后可能在于人们像哲学家波普尔（Karl Popper）般试图将所有事情都划分得井井有条，在这场争论中就是要硬性区分哪些政治体制属于三权分立，哪些不属于。

三权相制衡　相似却不相同

上世纪初，孙中山提出五权宪法，台湾至今保留考试院和监察院，或许是较明显非三权分立的例子，但它仍然符合三权分立的一般英文说法“Separation of Powers”（权力分立）。更何况很多地方的三权分立都有大小程度的差异，美国的三权分立跟英国的就截然不同：前者的总统、国会及法院三权界线明确，人员没有互相重叠，麦迪逊等开国元勳刻意区分三权以互相制衡；但在采用议会制的英国，内阁大臣根本就是国会内多数党的前座议员，而且在最高法院成立之前，负责终审的上诉法官名义上也是国会上议院一员，行政、立法及司法三者相当重叠。但即使是英国的西敏制，提出三权分立学说的法国思想家孟德斯鸠（Montesquieu）也是以它来说明权力分立的。由此可见，三权分立可能就像一个家族般成员之间只有相似性，而没有一个精准定义。

那么，香港的政治体制与三权分立的相似性多大呢？这是一个事实性而非规范性的问题，大家不能只抛出心目中希望香港的宪制秩序是怎样，而是要看事实上它到底是怎样。要回答这个问题，我们只能够回到《基本法》—香港的宪制性文件里—找答案。在《基本法》第四章“政治体制”中，第一节及第二节分别为“行政长官”及“行政机关”，第三节是“立法机关”，第四节是“司法机关”，呈现相当明显的三权架构。而这三权的职责简单而言就是行政主导、立法制衡及司法独立。例如《基本法》第73条列明立法会审核财政预算、对政府的工作提出质询等，可见其制衡行政部门的职责；第85条保障“法院独立进行审判，不受任何干涉”，亦显示了司法独立。条文之外，政府议案实际上被立法会否决、在司法覆核中败诉的例子比比皆是，符合三权分立以制衡公权力的精神。从这个角度看，不难理解为什么很多人坚持说香港是三权分立。

但是，三权分立既然没有完美定义而只有相似性，那自然会有相异性。香港的一个特征是以行政主导，三权并不对等。《基本法》第43条列明行政长官是香港特别行政区的首长及代表香港特别行政区，立法会权力与外国议会相比亦甚有局限，包括议员提出的草案若涉及政府政策，须得到行政长官的书面同意，以及立法会虽然可以指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，对其提出弹劾案，但根据《基本法》第73条，最终须报请中央人民政府决定。特首在任命法官时，除了高等法院及终审法院的首席法官外，亦不用经立法会同意。有些人对行政主导的事实轻描淡写甚或装作看不见，说到底就是掩耳盗铃。

一国主权下  三权各司其职

香港另一个相异之处在于，更重要而且更凌驾性的宪制原则是“一国两制”，行政、立法及司法三权之上还有中央主权。香港的三权并不如美国般来自“We the People”（人民），也不像英国国会般拥有至高无上的主权，而是由全国人民代表大会授予，根据《基本法》﹐受中央以不同形式规范。行政长官向中央人民政府负责，如《基本法》第45及48条规定行政长官及主要官员由中央人民政府任命；立法权受全国人大常委会监督，如根据第17条，立法会制定的法律若不符合《基本法》关于中央管理的事务及中央与香港关系的条款，全国人大常委会可发回法律并使之失效；司法权亦受一定的规范，包括第158条列明《基本法》解释权属于全国人大常委会，且香港法院要依其解释判案。

根据三权各司其职的架构，我们当然可以说香港是三权分立，但这也是有香港特色的三权分立，三者皆来自中央授权，并受其规范。中央治港的方针是港人治港及高度自治，以《基本法》授出了行政、立法及司法权，在一般情况下并不会介入香港的权力运作，但这不代表在特殊情况、有需要时不会在香港行使权力。全国人大就《香港国安法》的决定，以及人大常委会就立法会延任的决定，就是主权在香港行使立法权的例子。

中央就《香港国安法》及立法会延任的两次“出手”，固然令很多人声称香港的法治崩坏，自由失去保障，但有趣的是，现在最积极地表示香港奉行三权分立、权力互相制衡的，同样是这些人。法律界立法会议员郭荣铿指出，三权分立是普通法背后的重要宪制原则，特区法院过往的判案亦秉持三权分立；大律师公会则指出，《基本法》第四章清楚界定行政、立法丶司法的权限与功能，对行政权的行使提供有效的制衡。须知道当孟德斯鸠提出三权分立原则之时，正是指出透过避免权力过份集中，能有利维护人民自由，所以当这些人坚持香港根据《基本法》是奉行三权分立的时候，也相当于承认《基本法》有利保障自由。而后面这一点，亦正正是我们一直所强调的。

事实归事实  何必庸人自扰

其实不只是三权分立，香港社会经常就着民主、自由、法治等问题争论不休。但讨论若不想游谈无根，就必须建基于事实。针对香港的情况，这个基础就是《基本法》。只要《基本法》确定了香港享有独立的司法权和终审权，立法会可以行使各种监察政府施政权力，不管中学通识教科书的内容是否增减“三权分立”四字，以至行政长官、教育局局长或个别法官对此问题说法如何，这个关于三权职责的事实都不会改变。三权制衡不会因为特首说“没有三权分立”便没有，法治同样也不会因为某些政客高呼“已死”便“已死”。

香港的宪制秩序既订明于《基本法》，回归以来亦行之多年。官员现时高调反对三权分立之说，或许令人以为其在否定立法及司法权之制衡，引起批评是意料中事。但正如立法会前主席曾钰成形容争议为“庸人自扰”，行政会议成员兼资深大律师汤家骅表示“有点无谓”，前政务司司长唐英年也指每隔几年就会炒作，实际影响不大，这场争论除提醒我们须回到《基本法》来理解香港的政治体制外，就只是一场口舌之争。香港人生活成本高企、失业率攀升、贫穷人口持续增加，官员与社会人士是将心力和时间放在这些争论上，还是应该处理其他更实在的事情？答案不言而喻。