撰文：程雪

全国人大常委现正审议《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（草案）》，据报将对分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动、勾结外部势力等四类犯罪的具体刑责作出明确规定。外界最为关注“港版国安法”如何执法，香港保安局局长李家超日前（6月15日）接受传媒访问时表示，期望本周到早于2009年完成《基本法》第23条的澳门取经，并参考由澳门特首领导的“维护国家安全委员会”的实践。诚如李家超所言，两地国安问题的性质有相同也有相异，那么，该委员会到底有哪些经验值得香港借鉴呢？

五大职能，香港要跟足？

国务院港澳办副主任邓中华6月15日出席全国港澳研究会主办的基本法研讨会时，提到“港版国安法”是包含实体法、程序法和组织法等三种法律内容特性的综合法律；然而，澳门自2009年自行制订并通过的《维护国家安全法》只是“实体法”，即当时只规范了相关的权利和义务，把叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府、窃取国家机密、外国政治组织进行政治活动、澳门政治组织与外国建立联繫等危害国家安全的行为，列为刑事罪行，但未有涵盖“程序法”或“组织法”的内容。

刚履新的全国港澳研究会副会长、澳门大学宪法与基本法研究中心主任骆伟建接受《香港01》查询时指出，澳门2009年通过的《维护国家安全法》一开始沿用既有的执法程序，即司警局调查，检察院起诉，法院审判，但没有针对“调查”作出专门规定，也没有相关的专门组织。故在过往11年内，澳门当局陆续修订并填补配套法案，逐渐完善了《维护国家安全法》中缺失的执法与审判内容。其中最重要的一步，是在2018年9月成立“澳门维护国家安全委员会”，以专门的组织机构去管理维护国家安全的工作。

澳门维护国家安全委员会主要有五大职能。首要职能是统筹、协调澳门维护国家主权、安全及发展利益的工作，并研究如何落实有关部署和特首指令。骆伟建解释，整个特区政府都有责任维护国家安全，所以需要成立专门机构以领导和统筹各个部门的协作，并由行政长官担任委员会主席、另有保安司司长出任副主席，其他委员包括行政法务司司长、法务局局长、警察总局局长、司法警察局局长，还有相关部门的办公室主任或顾问。

第二项职能是分析研判澳门地区的国家安全形势，即通过跟进观察了解澳门安全状况，分析存在哪些漏洞与危险，并以此提出建议，加以完善。第三则是协助澳门特区制订维护国家安全的政策。骆伟建表示，这项工作的重要意义在于提出具体措施。例如2019年2月，澳门立法会通过修订《司法组织纲要法》，规定只有属于中国公民的法官和检察院司法官，才可被指派处理涉及《维护国家安全法》的案件，因为外国法官审理时可能存在利益冲突。

委员会第四项职能是统筹推进澳门特区的国安法制建设。骆伟建强调，委员会的职责仅在于建立法案，至于能否落地实施还需通过当地的立法程序。除此，委员会还会处理其他相关事宜，但目前没有具体资料透露是什么事宜。骆伟建提醒，无论香港以什么形式设立维护国安的机构，都需要处理澳门国家安全委员会的相关工作。

保密令下，绕过立法会？

《澳门特别行政区维护国家安全委员会行政法规》第16条规定，“委员会会议的议题、内容、会议纪录及相关辅助文件，以及办公室的工作，均具保密性质”；换言之，只可由委员会主席解除保密命令。另外，澳门民主派立法会议员区锦新日前接受传媒查询时表示，该委员会的职能较为“空泛及抽象”，而澳门近年没有什么威胁国家安全的事件，所以委员会也没向立法会交代工作细节。凡此种种，都在一定程度上令人担忧——如果香港仿效澳门成立维护国家安全委员会，那么，有关机构是否只需向中央问责，而无需接受立法会的监察？

对此，骆伟建回应称，首先必须依据《基本法》理解行政机关与立法机构的关系。无论是《澳门基本法》（第50条第15款）还是《香港基本法》（第48条第11款）都明确指出：行政长官根据国家和特区的安全或重大公共利益的需要，决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其所属的委员会作证和提供证据。换言之，在“行政主导”原则之下，重大的国家安全和公共利益问题将凌驾于一切。再者，即使《基本法》也规定特区政府需要向立法机构负责，例如执行立法会通过的法律、定期接受立法会议员的质询等等；不过，骆伟建指出，议员的质询权并非毫无限制，例如不可质询涉及国家机密的问题。

尽管如此，骆伟建并不认为委员会仅向中央问责。例如委员会根本无权决定什么行为是犯罪，也无权定夺什么人有否触及法律，因为“立法权”在于立法会，且制订工作公正透明，而“审判权”在于当地法庭，当中不涉及国家机密的审判往往是公开的，便于公众监督。他补充，虽然“澳版国安法”自通过以来多有修补，但他相信，未来仍会继续完善执法程序。

骆伟建提醒：“我们必须认识到，危害国家安全的犯罪和普通刑事犯罪是全然不同的。”其不同之处，首先体现在危害国家安全的犯罪往往是有组织犯罪，即是一种以集团化、阶层组织化的方式，集合犯罪份子，进行分工的非法犯罪；全然不同与盗窃、杀人等个人的犯罪行为。另外，危害国家安全罪一定是主观故意，且会造成一定社会影响的；所以很少出现个人犯罪，往往是有组织甚至有外部政治组织、团体、政府等背景。其次，国安的犯案手法亦不同于普通的刑事罪行，例如许多间谍经过专门训练，有较强的的反侦察能力。

因此，骆伟建认为有必要成立专业队伍专门打击危害国家安全的犯罪行为，因为“危害国家安全罪在严重性和隐蔽性上与普通的一般刑事犯罪有很大的差别，一般警察不能胜任这项工作……这在全世界都是一样的，中国宪法里面也有规定，公安部负责普通的社会治安，那安全部就是肩负特殊的维护国家安全的任务。那么美国也是这样，英国也是这样。”

骆伟建补充，还需为特训队伍执行组织法规和执行程序。目前澳门警方一般沿用以往的办案程序处理国安案件，但这明显已经不合时宜，“一些肩负侦察任务的人员，按照现有程序的话，需要通过法官同意才能获得搜查令和监听令。将来会不会有变化呢？我想肯定会有不同做法。比如现在在澳门，个别特殊案件仅需检察官同意就可以进行搜查。”他强调，目前这些问题仍在探讨中，亦需考虑这套特殊办法如何平衡公民权利。