01观点

菲律宾众议院委员会上周五（29日）通过《2020年反恐法》后，外界预料草案将于本月6日议院休假前正式生效。可是，是次菲律宾急忙通过新法，惹来民众质疑总统杜特尔特（Rodrigo Duterte）欲借机收窄言论和新闻自由，而新法饱受争议之处，莫过于是对“恐怖主义”含糊不清的定义。

菲律宾众议院委员会上周通过《2020年反恐法》，以取代2007年订立的“人类安全法”（Human Security Act）。纵然两者同样涵概恐怖主义，但后者的罚规不仅更为严厉，同时亦放宽了对执法人员的限制。例如，按新法成立的“反恐委员会”将会取代法院的原有职能，容许当局在没有法庭逮捕令下，可拘留嫌疑恐怖分子最多14天，另可额外延长10天；新法亦容许军方和容许在没有法令下，秘密窃听嫌疑组织和恐怖分子60天。另外，新法亦废除了被错误扣留人士的赔偿条款。

不过民众对新法的质疑，并未因为众议院委员会的通过而冷却。全国人民律师联盟（NUPL）形容该法案为“核准的国家恐怖主义”，并认为过往政府对异见者的打压，使任何人都可能被扣上恐怖主义的帽子；而在表决中唯二投下反对票的众议员Risa Hontiveros和Kiko Pangilinan则关注，长达60天的监控行动“可能会被用来针对批评者和反对派的领导人”。

面对社会的反对声音，国防部部长洛伦扎纳（Delfin Lorenzana）和国家安全顾问艾斯毕伦（Hermogenes Esperon Jr.）虽然已呼吁民众不要过忧，且强调“措施将防止或最小化执法时的滥权行为”。但观乎新法对“恐怖主义”含糊不清的定义，民众的忧虑其实也在情理之内。

新法较旧法广泛

回顾菲律宾2007年订立的“人类安全法”中，条文对恐怖主义的定义是任何“在民众间引起广泛而特别恐惧和恐慌”，以“强迫政府屈服于非法要求”，但新法却比旧法更为广泛，即为了恐吓整个或部分公众，并营造“恐惧气氛”，以威胁政府或其国际组织、严重破坏该国基本的政治、经济或社会结构稳定等。与此同时，新法亦对恐怖主义的“活动”有具体的描述，包括造成任何人死亡或重伤、广泛破坏公共和私人设施、广泛干预关键的基建设施，以及干涉武器和爆炸物，而任何建议、串谋或参与上述行为的人，最多将被判终身监禁。

新法中罗列的行为，毫无疑问可被归纳为“罪案”，破坏社会稳定，惟此是否等同于“恐怖主义”仍大有斟酌之处。恐怖主义虽然跟普通罪案，同是包含危害公共安全、侵犯人身安全和财产等非法活动，但其重点在于“主义”一词，即其犯罪行为并非终极目标，而是藉着破坏性的手段，煽动群众恐慌，以宣扬政治、宗教等意识形态主张，从而胁迫他人或政府屈服于其诉求。换句话，在判定一事是否涉及恐怖主义时，当局不仅需要破坏活动的具体罪证，更须举证看不见、捉不住的“犯案动机”，这才是教人心生抗拒之处。

由于国际间对“恐怖主义”的定义大有不同，这同使“恐怖组织”的定义在国际间亦存有认知鸿沟，情况如被以色列、美国、加拿大、欧盟等定性为恐怖组织的哈马斯。在1987年成立哈马斯，其宗旨本是要将巴勒斯坦，从以色列的殖民主义解放，惟组织早年的抗争手段，却是建基于暴力、自杀式的极端手法，故在不少西方国家眼中，哈马斯犹如自杀式炸弹的代名词。但与此同时，不少巴勒斯坦人不但没有蔑视哈马斯，反而更成为其同情者，依赖组织提供的社会服务，在以色列长期封锁下，补给生存的必须品。俄罗斯、中国和多数阿拉伯国家也没有将哈马斯定性为恐怖组织，反映他们认为哈马斯的活动未至于为恐怖主义。是次菲律宾立新法，如何给予民众信心，也为对政府之考验。