柳金财

在台湾蔡英文宣誓就职第二任期前夕，执政的民进党立法委员提出《宪法增修条文》《两岸人民关系条例》修正草案，试图删除增修条文前言“为因应国家统一前之需要”、两岸条例第一条“国家统一前”文字，改以“因应国家发展”取代之。其中，两岸条例已在立法院一读付委，修宪案则列入5月15日立法院会报告事项，进入一读程序。然在最后紧要关头，提案人悬崖勒马主动撤回两议案，避免了一场台湾内部宪政危机与两岸极限对决和冲突。

从提案者主动撤案的动作来解析其政治意涵，或可判断为民进党已认知到，这种触及大陆对台政策底线的危险举措，不仅违反其一再宣称“维持现状”的承诺、“新四不原则”（承诺不变、善意不变、不挑衅、不屈服）；也意味着一旦大陆当局视此为“法理台独”的修法，将授予启动《反分裂国家法》口实，运用非和平方式遏制和挫败台独。换言之，蔡英文政府已认识到在两岸条例、宪法增修条文修正草案中，若删除“国家统一前”“因应国家统一前之需要”，恐构成悖离“维持现状”的承诺。这样的挑衅政治行为，将对台湾安全产生明显而立即的危险。

首先，这项立委提案恐涉及宪政危机及违宪的争论。在两岸条例修正草案中，将第一条“国家统一前”字眼改为“因应国家发展”；第26条之一及第63条则将“国家统一”字眼，改为“国家管辖领域仅及于台澎金马与其附属岛屿”。此次两岸条例修法是配合宪法增修条文，修正删除“因应国家统一前之需要”。然而，宪法增修条文修正尚未启动，反而是法律层次的两岸条例修法先行。若未来宪法层次无法修正变动，法律层面却已先行修改，恐产生违宪之争论。

此外，在法律及宪法层面修正中华民国国家管辖领域，限缩在台澎金马及其附属岛屿，固然符合政治现实的有效统治权、管辖权及治权概念，并非涉及主权，但未明确规范主权及领土所及领域。这种将主权模糊化界定、治权实体化的区隔，会加深大陆当局对台湾当局追求“法理独立”目标的疑虑。

其次，去除“国家统一前”政治作为，流于策略性思考，而非着重在长远宪政改造工程。目前，两岸条例修法仅完成一读，这是民进党在蔡英文就职前，试图安抚支持者及基本教义派的暂时权变做法。如此修法只是“打假球”以达到政治安抚的效果，解决为吸纳激进选民获致“选票极大化”目标，所产生的政治后遗症。以民进党在立法院拥有半数以上席次，要完成去除两岸条例中“国家统一前”并非难事；但要达修宪的高门槛，除非泛蓝配合，否则根本不可能完成修宪。

最终若产生在两岸条例完成修法，但却无法在宪法上也完成修订，这恐有违宪之虞。如此，泛蓝政治联盟势必提出声请司法院大法官会议释宪；而大法官会议必须面对这一高度敏感政治性议题，所衍生的“双重困境”。第一困境是若作出合宪解释，恐被质疑台湾已经放弃“国家统一”愿景，这将刺激大陆当局采取更为强制性的统一政策，强化其武统的合法性基础；若释宪结果并未合宪，则恐造成宪政僵局，以及立法权与司法权极度冲突、对抗。

再者，抛出去除“国家统一前”字眼，形同放弃“国家统一”终极目标，越趋近于追求“法理独立”目标。在蔡英文就任第二任期典礼前，英系立委所提两岸条例修法已完成一读，删除“国家统一前”字眼，并定义国家管辖领域仅及于台澎金马与其附属岛屿，此种重大条文改变已被批判逾越“法理台独”底线，质疑悖离蔡政府所提出的两岸政策主张“维持现状”的“稳健”基调。

无论是修宪还是修两岸条例去除“国家统一”愿景，一旦成功，足以明证民进党不再视“国家统一”为唯一选项。既往民进党宣称台湾前途由2300万人共同决定，此次修宪、两岸条例修订将传统人民自决理念主张，试图落实到宪法与法律层面变动，故国家统一、维持现状、宣布独立皆可能成为选项之一。现今民进党提案者主动撤回两项法案，无异于宣告在宪法、法律层次，仍维持“国家统一”的唯一发展目标。

最后，民进党籍立法委员主张在修宪或修法上“去国家统一”，往往流于事前轻易提案与事后草率撤案。当立法院长游锡堃宣布提案人撤回提案时，询问有无异议，结果该提案的共同提案人并无任何一人表达异议。同时，参与连署的民进党、时代力量及无党籍立法委员，也无任何人提出该案要完成一读的意见。如此轻率提案，以刺激大陆当局两岸政策底线，又草率撤案，有损民进党政策倡议与立法威信，使其陷入进退维谷、左支右绌的立法困境。

这凸显部分民进党精英诉求“去国家统一”的短期化行为，既要安抚基本教义派，也要顾及中间选民政策立场。这也显示作为执政党立法委员提案的随意性，不惜以刺激两岸敌意来安抚激进独派。同时，这也导致泛蓝政党及中间选民质疑，究竟民进党是要“维持现状”还是“变更现状”。类似提案已有多次先例，最后却在挑动敏感政治神经后无疾而终。尽管民进党强调只是个别立法委员提案，事先未与党团讨论，也非党版提案，但两岸问题属“重中之重”的大议题，必须审慎以对，不可以盲目支持。既是如此严肃的宪政问题，执政党又怎能一再如此轻佻与躁进呢？

作者是台湾佛光大学公共事务学系助理教授