来源：《明报》

作者：方金平

中联办表示其不属《基本法》22条相关条文约束，引起香港群情惊骇。此后港府两日间连发三稿试图解释，立场由坚持该办系属该条，急转至全盘紧随该办说法，显示添马舰高层都对此阵脚大乱。的确，就条文字面意义言，实难以得出该办不属于“中央人民政府所属部门”的理解。但既然中央握有基本法最终解释权，无论此番解读如何超乎港人一般体认，在当前现实政治下恐怕都没争议余地。不过这种对法律条文弹性演绎，尤其该条系关于大陆部门不得干预香港自治事务，自然直接震撼大众对“一国两制”信心。在舆论聚焦基本法起草时种种原委或目下政治形势同时，也许我们还需明白这种对法律的便宜使用不始于今日，而是早已习惯见于帝制时代、中国“自古以来”运用法律的倾向。香港刻下面对的，不仅是中央如何看待及应用法律本身，而更是一套深植中国千年的法律传统。

自古以来，中国法律都由上而下制定及颁行，用于规范下属而不在约束当权者本身。因此法律条文许多部分写得相当含糊，以保留技术上弹性方便执政当局演绎或扩大条文适用范围来处理问题。以奠基中国古代法制的唐代为例，立法机关即京师朝廷。皇帝与廷臣发布律令，一经颁下帝国子民即需遵守，难有异议。唐代律文中也见种种将条文写得空泛含糊之处。例如为保障国家安全，唐律有不得泄露国家机密条款，谓“诸漏泄大事应密者，绞”，系可判缳首死刑的严重罪行。然而什么是“大事应密者”？律文略有注解指“大事，谓潜谋讨袭及收捕谋叛之类”，即关于山贼讨伐或有人谋反消息等等。此等情报应向官府密告而不得在民间散布以影响民心及官方部署。但这两种并不是“大事”的全部，条文就有“之类”一词，以概括没列举的状况，需要时官府可自行裁断扩大国家机密的意涵来应用条文。唐律以至及后的明清法律中，这种“之类”用法不胜枚举，由叛国到民间婚姻相关条文都可见，皆为官府的方便而设。更有甚者，自唐至清律当中还有所谓“不应为”条，即在律文订明罪行以外，若官府发现任何其觉得“理不应为”的行宜，都可惩治，可谓授予执政当局无止境弹性空间管控百姓。

时至今日，虽帝制已成历史，但中国权力格局还没根本改变，法制仍是自上而下颁行。作为立法机关的全国人民代表大会，亦由党中央绝对控制，并不是现代政制中可挑战执政当局的国会。此背景下，中国现今法律条文写法也如同过去帝制时代，为方便执政当局而充满演绎空间，有关中联办规条也是如此。2000年中国国务院对香港发布的国函《国务院关于更改新华通讯社香港分社、澳门分社名称问题的通知》指出日后中联办法定职能时表示，该办的权责除却联系外交部驻港公署与驻港解放军，及协助大陆部门管理在港中资机构等等之外，还包括“承办中央人民政府交办的其他事项”，即与古代律文中的“之类”一样，为其提供充分制度弹性与便利来扩大职能。无论是大众港人此前鲜有所闻、对香港施政的“监督权”之外，未来有任何中央新授的任务与职权，自然都是“依法办事”。

与此便宜行事的法律精神一脉相承的，即是中联办与基本法22条关系的问题。虽然政府直至日前还认为该办是承该条所设立，但建制阵营当中早有不同声音。2016年，大陆方面屡为基本法解说官方观点的学者宋小庄就在香港《大公报》撰文指出，中联办并不是22条之下机关。其代表“中央”本身，而不是“中央人民政府所属各部门”。另正如各方已提到，2018年，立法会前主席曾钰成在其“香港愿景计划”研究报告亦提出类似说法。无论如何，中联办职能及其基本法的归属问题，在香港主权移交以来北京一直没说明，连港府理解都与该办有冲突，说明这一点是基本法当中相当的模糊地带。到底这如何造成，也许只能待来日各政府档案或纪录的披露解封方能清楚。不过从大历史的角度而言，恐怕亦不脱帝制时代以来，中央官府希望保留其执政方便与弹性，而刻意留下条文演绎空间的惯性：在过去，当香港新归北京管治之际，为安抚港人及国际情绪，尽管不将其说清，也可能当局最初对于该办在基本法的归属都未有确切及一致的想法。到最近经过种种政治冲突与考虑之后，为宣示对港控制，就如此来演绎法规。事实上，据资深时事评论员刘锐绍2015年撰文忆述，基本法草拟的时候，时任港澳办副主任李后曾对其表示，中央的起草精神是“宜松不宜紧”，“为中央日后有需要解释基本法时，预留更大的空间”，仍然暗合传统以来法律运用的倾向。

总言之，当前中联办的取态其来有自，甚至可追溯至古代中国法律的习惯。如是者，今日之举大家不应讶异，而未来中央也许会再对法律作类似便宜演绎以配合其需要，港人该有相应的觉悟。不过，今日港人一般信赖权力分立的价值与制度，难以接受执政当局可以透过弹性演绎法律条文来收放权力。而香港作为普通法区，更是讲究法律条文的细致规范，以求清晰规范各方权责。法庭虽也考虑立法原意，但坚持不应作出超乎条文用语所能承载的解释及演绎，否则社会各方将对遵行法规感觉无所适从。这种价值差距其实两地都彼此明白，方需要“一国两制”作居中平衡。当年邓小平的中共中央也许希望日后随着中国大陆的发展而拉近彼此的距离，然而实际却事与愿违，在过去20年间并不见弥合，近年反益发见严重冲突。而无论中联办立意如何，其关于基本法地位的宣示，都将两地对法律与制度的价值分歧毫不含糊亦毫不退让地在台面摊开，客观后果恐怕只会激发起港人更大的反抗，虽然北京可能已不再介意。