彭念：国际组织成中美新的竞争战场

彭念

自冠状病毒疫情暴发以来，世界卫生组织成为中美新一轮较量的“主战场”。这预示着中美之间的全面竞争，已经从双、多边外交场合和经济领域的国际组织，蔓延至公共卫生等非经济国际组织。未来，卫生、法律和人权领域的国际组织，恐将成为中美争斗的“新战场”。

自特朗普上台后，美国相继退出联合国教科文组织、万国邮政联盟、京都议定书、巴黎气候协定、跨太平洋伙伴关系协定（TPP）等十多个国际组织或国际协定。近日，特朗普又在白宫记者会上宣布，美国将暂停资助世卫组织，并对后者进行审查。这也引发了外界对美国是否会退出世卫组织的讨论。

诸多学者将特朗普的大规模“退群”行为，视为其贬低多边主义、重归孤立主义的具体实践。一方面，特朗普不愿再为国际组织花费钱财和精力，而是试图集中资源办好国内事情。也即是特朗普所一再声称的“美国优先”；另一方面，特朗普更加偏爱通过双边谈判的方式达成交易，或者直接采取单边行动达到目的。

然而，这些分析并不能完全解释特朗普对某些国际组织的“坚守”。比如，尽管特朗普屡次批评世界贸易组织（WTO），并不惜迫使WTO上诉机制“停摆”，但美国不仅没有退出WTO，还依然是WTO最有权势的国家。与此同时，美国依然把持着世界银行和国际货币基金组织等关乎全球经济命脉的国际组织。

特朗普对国际组织“亲疏有别”的最主要原因，即在于国际组织对美国利益的影响程度。简言之，哪个国际组织既对美有利、又听美国的话，美国就挺哪个国际组织。那些对美国国家利益影响不大的国际组织，自然难以引起特朗普的兴趣。

比如，特朗普目前主张退出的国际组织，多集中在文化和气候变化等对美国国家利益影响较小的领域，而对于那些关乎美国全球经济霸权的国际组织，特朗普是相当看重的。除此之外，诸多公共卫生、国际法和人权领域的国际组织，也将逐渐进入特朗普的视野，并很有可能成为特朗普“追责”中国的新战场。

第一，此次冠病疫情大暴发，凸显出公共卫生领域国际组织在重大公共卫生危机事件中的独特作用。这不仅包括诸如世卫组织等国际组织对危机事件的定级，以及它所带来的经济政治影响，还包括其在危机管控中的舆论引导能力。

特朗普之所以对世卫组织横加指责，其原因无外乎这两点。一是，世卫组织在疫情暴发初期坚持不上调中国的疫情级别，导致美国遭殃。正如特朗普所言，世卫组织在病毒暴发初期，反对美国政府对中国实施旅行限制的决定，“其他国家听了世卫组织的话对中国敞开大门，结果加速了病毒的传播”；二是，世卫组织积极为中国辩护，特朗普不爽。

本月7日，特朗普在白宫每日疫情简报会上就宣称，将“强有力地阻止”美国向世卫组织提供资金，因为该组织持有“以中国为中心”的立场。

本月14日，特朗普在白宫的记者会上宣布暂停向世卫组织拨款，并表示已经向政府部门发出有关指示。美国是世卫组织的最大捐助国，去年捐款超过4亿美元。

特朗普已经宣布对世卫组织的审查范围，将包括其“在处置失当和隐瞒病毒扩散真相”上的角色，这针对中国的意味不言自明。因此，在接下来的“问责”过程中，特朗普势必会以世卫组织为靶子“追责”中国。对于中国而言，捍卫世卫组织就是反击美国的最有效方式。

实际上，在美国屡次威胁削减世卫组织会费时，中国已向世卫组织捐助2000万美元的援助。中国国内对特朗普“甩锅”世卫组织的蛮横行径也颇为不满。未来，中美关于世卫组织的“攻防战”将持续下去，即便疫情最终得到有效管控，并逐步消除，中美之间的世卫组织之争也难以停止，除非分出胜负。

第二，特朗普“问责”世卫组织颇有“醉翁之意不在酒”的意思，其最终目的或将是“追责”中国。事实上，美国国内政治精英对追责中国早已蠢蠢欲动。上个月，美国参众两院已密集提出多项议案，要求调查中国对冠病疫情的“错误处理”，甚至呼吁多国公共卫生官员启动国际调查，对中国“早期掩盖疫情传播情况对美国以及全世界人民造成的伤害”进行量化，为受到影响的国家向中国索赔。

由此可见，在疫情形势缓和之后，美国对中国的追责行动或将逐步展开。在这种情况下，美国不可能单干，而是拉上各国齐动手，并动用国际法庭等国际组织联合追责中国。届时，中美在国际法庭等法律类国际组织中的争斗或将成为新焦点。

第三，尽管有了世卫组织和国际法庭的加持，美国也完全有可能再次祭出人权这张牌，以危害人权为由对中国追责。早在本月7日，就有七名美国共和党参议员联合致函联合国秘书长古特雷斯，反对中国常驻日内瓦代表团公使蒋端当选联合国人权理事会咨询小组成员。

他们声称，中国在处理冠病疫情时“蓄意欺骗”、在新疆“践踏人权”，中国政府官员不应该在人权理事会占有如此重要的职位。因此，联合国人权理事会以及一些关注人权的主流非政府组织，也有可能成为美国追责中国的另一大战场。

作者是中国南海研究院副研究员