中国各级政府从上到下到底给光伏行业总共提供了多少补贴？这个问题可能没有人知道答案。扶持政策在国内掀起光伏发电装机的热潮，新增装机总量占全球市场份额由2008年的0.6%增长到2016年的45.7%。国内市场的迅速增长进一步刺激光伏产品的生产。

2018年全球光伏组件出货量排前10名的公司中，就有九家来自中国。在短短时间内，中国变成了最大的光伏产品生产国。可是，多数光伏企业存在高补贴、高投资、高负债、低核心技术含量的问题，无法自负盈亏。为了缓解财政补贴压力、防止产能过剩问题的继续恶化，中国财政部、国家发改委和国家能源局去年联合发布通知，宣布降低对光伏发电的补贴、限制光伏电站的建设规模。这个决定给光伏行业一哄而上的无序发展踩下“急刹车”。很多小公司倒闭，大型企业也纷纷停产、减产、裁员，有的还出售下属电站或子公司。

如何解释地方政府对产业政策这种过度反应的行为呢？在《微观动机与宏观行为》中，薛凌以寄圣诞卡这个传统习俗为例，说明这项活动是怎么演变成为一件大家都很伤脑筋的事情。

首先，人们觉得应该寄卡给那些预料会给自己寄圣诞卡的人。第二，他们同时也知道自己之所以会收到卡，往往是因为寄卡人也预料自己会寄卡。第三，人们选择尽早寄卡以避免收卡人怀疑他们是先收到卡后才回卡的。第四，人们有时寄卡是因为多年来一直都有寄，而停止寄卡会给人一个明显的信号，因而容易产生误解。还有，有时学生给老师寄卡是因为他们相信别的学生都有寄。

结果，寄卡的名单越来越长。人们寄卡已经不再是为了节日和友谊，而是为了累积起来的责任。这个活动变得荒谬、可笑、愚蠢，成为一个陷阱。每个人就像每个其他人一样，都哀叹自己受困于陷阱而无法自拔。可是没有人有勇气站出来呼吁停止这个活动，因为这样做既麻烦又有碍颜面。值得庆幸的是，寄圣诞卡的活动今天已经不再流行了。

对中央政策的态度，地方政府负责人的心态与寄圣诞卡的人有不少类似之处。在中央集权的制度下，地方政府的主要负责人是上级任命的。中央出台政策后，预期地方有“看齐意识”，会坚决执行中央的政策。地方知道中央有这个预期，所以要紧跟指挥棒走。而且，别的地方政府对中央政策的执行也会带来压力，担心自己跟得不够紧，实施的力度不够大，或者被看出是因为别人动了自己才跟着动。

重要的是，产业政策会给地方政府带来好处。有中央政策开路，投资项目容易批，银行贷款容易拿，国内生产总值（GDP）增长的绩效考核任务就容易完成。即使对选择产业的扶持不成功，地方政府也不需要为政策的失败承担任何责任，因为这个政策是中央制定的。另外，产业政策的激励机制（如财政补贴、税收优惠、龙头企业地位等）还容易带来寻租行为，为腐败官员提供设租与抽租的机会。

近年来，产业政策在中国国内非常具有争议性。虽然支持者坚持实行产业政策的必要性，产业政策成功的例子却几乎找不到。然而，产业政策在国外却产生很大影响，引起外国政策制定者的充分重视，或者向世界贸易组织提出诉讼、以反倾销、反补贴措施反制，或者在“跨太平洋伙伴关系协定”中订立详细条款加以应对。

产业政策和国有企业在中美贸易谈判中也成为主要议题。薛凌生前对决策者有很大的影响力，他如果看到这个问题会作出什么反应呢？也许他会告诫美国政府，揣测他人意图是容易犯错误的；也许他会建议中国政府检讨产业政策、防止过调、避免被误解。不过，犯错误容易，承认和纠正错误难，重新建立互信更难。

作者是新加坡国立大学

李光耀公共政策学院中国项目主任