对于乡镇来说，县级党委、政府的政治任务有这么几个特点。

一是数量不会太多。并不是有多少职能部门的业务工作，就有相应数量的政治任务，只有少数职能部门的业务工作会上升为县级党委、政府的政治任务。

二是没有相应配套。政治任务与业务工作不同，业务工作下达的时候还会有相应的工作经费配套，政治任务则不会，更多是需要乡镇党委、政府想办法完成。当然，任务完成较好的乡镇可能会得到党委、政府的经济奖励。

三是任务“硬”。政治任务的下达是依据乡镇的普遍情况，而不会考虑不同乡镇的具体情况，乡镇与县级党委、政府在政治任务上没有谈判空间，只能无条件地执行。与之对应的是在业务工作上乡镇能够与职能部门讨价还价。

四是乡镇在执行政治任务过程中无法糊弄。与职能部门在考核验收中重形式、走过场不同，对政治任务的考核验收属于政治考核，也就是实打实的硬考核。

五是政治任务具有较强的竞争性。因为政治任务内含较强的政治激励，而政治激励是稀缺资源，乡镇主官要想获得上级的认可就得在政治任务的执行过程中发出政绩和能力的信号，从而在乡镇之间的比较竞争中占据优势。乡镇主官都希望向上级发出信号，于是就会形成乡镇主官之间的竞争。

这些特点决定了乡镇主官会集中精力和资源在政治任务之上，而对其他工作则关注和重视程度不够。

对于乡镇主官来说，政治任务有两种类型，一种是在考核中的加分项，另一种是扣分项，所扣分数有大小之分，有的是扣定额分，有的是“一票否决”。扣分项做好了不加分，没做好就要扣分，这是典型的负向激励。加分项中有的项目如果没有完成既定任务也可能“一票否决”。乡镇比较乐见其成的是加分项，这些项目工作具体、有抓手，如招商引资、小城镇建设、工业经济发展指标等。令乡镇干部头疼的是扣分项，诸如安全生产、执法监管、信访维稳、执纪监督等工作，这些项目抓了看不到成绩，不抓又担心出事。

上级党委、政府下达的政治任务是乡镇“责权利”不匹配的根源。对于加分项目，乡镇并不觉得“责权利”不匹配，因为有正向激励，有动力和积极性。乡镇主官埋怨的“责权利”不匹配，指的是那些“扣分”的政治任务。这些政治任务的责任在乡镇，但是执法权限、执法人员、执法工具等都在上级部门，即便乡镇想把工作搞好，也没有相应的资源和抓手，但是出了问题和事情则要担负责任。扣分和承担责任是小事，关键是可能“一票否决”。所以乡镇主官在这些问题上总是战战兢兢，生怕出事。

如果“扣分项”比较少的话，乡镇主官还能够承受。乡镇感觉到“责权利”不匹配越来越严重，说明考核中的“扣分项”越来越多。问题是“扣分项”是怎么多起来的？

县乡两级“政治任务”的形成机制

县乡“政治任务”的一个重要来源是中央从严治党的大战略，各单位党的主要领导要负主要责任，有的情况是党政同责。譬如单位出现重大腐败案件、重大项目出了问题、辖区内出了重大安全事故等，单位党政领导都要被追责。还有些工作（如环保）是因为得到中央的重视，被定位为全党的中心工作，其在县一级的政治考核中就会被定位为扣分项或“一票否决”项。

在县域范围内中心工作的设定有赖于县委主要领导的关注，这些工作大多很重要、影响很大、到了不得不解决的时候，县委主要领导通过常委会议的形式将这些工作设定为中心工作。中心工作有不同的类型，有的是阶段性的，有的是全年性的，有的是局部性的，有的是全域性的。

县域范围内的治理事务需要引起主要领导的重视，方式包括职能部门领导的汇报和公关、主要领导的视察、媒体的报道、人大政协委员的提案议案等。这些工作一般都可以通过整合相关部门的资源进行运动式治理来解决，比如环境卫生整治、“黑摩的整治”、治理超限超载、乱挖河沙整治等。这些工作一般不是扣分项，做好了还可以加分。

那些被设定为“扣分项”的单一职能部门的业务工作，一般不是通过主要领导的“关注”转化为政治任务。对于县委主要领导来说，其认为是重要的工作一般不会是单一职能部门的工作，而是涉及多个部门的工作。这些工作需要由县委县政府出面协调、整合资源才能做好。单一部门的工作如果要上升为政治任务，还得另觅渠道。

县委县政府在推动重要工作的落地中，一般会成立一些具有协调、议事乃至决策功能的“常设”机构，一般冠之以“领导小组”或“委员会”。这些临时机构由相关部门参加，领导小组组长或委员会主任一般由县委主要领导兼任。在具体实践中，由县委书记牵头的机构不仅发挥议事参谋的功能，还有决策的功能；这些机构会牵头出台相关的政策文件，然后以县委县政府的名义下发，这些文件代表了县委的最高权威，其精神具有最高权威性和政治性，下级党委、政府需按照政治任务的方式给予落实和完成。

在这个过程中，相关部门就会夹带私货，将部门的意志融入这些机构出台的文件当中，从而成为县委的最高决策。比如，我们在孝昌县调查发现，县委有个“安全生产委员会”，专门负责安全生产的监督、检查和督促工作，并为县委出台相关文件。该委员会下面的成员单位很多，包括水利局。在过去，河道执法和安全检查的权力和责任都在水利局，后来上级政府越来越重视安全生产了，而河道挖沙所带来的安全问题也日益得到重视，一旦出了事故，水利局就会遭到问责。但是其部门要管全县的河道执法，人员和相关资源严重不足。为此，他们希望由乡镇去管理本辖区内的河道治理及安全问题，但用“属地管理”的方式不能完全调动乡镇的积极性，出了事情之后主要责任还是在水利局。于是水利局想出了另外的办法，在安全委员会出台的文件当中写明对河道治理及安全责任实行“属地管理”，由乡镇负责，实行“一票否决”制。对于县委主要领导来讲，安全责任大于天，只要将任务落实下去有人负责就行，他们不会细想里面的门道。这样，本来由部门负责的业务工作通过县委签发的委员会文件转化为乡镇要承担的政治任务。

许多职能部门的工作都是通过上述方式转化为乡镇的政治任务。水利局的案例很好地诠释了业务工作何以会成为乡镇的“一票否决”工作，使得乡镇“责权利”越来越不匹配。

结论与讨论

归结起来，让乡镇头疼的“责权利”不匹配的工作，实质上是职能部门的业务工作。但是职能部门并没有权力把事务和责任下达给乡镇，而权力和资源却拽在手中不下放。在县乡党政体系中，只有县级党委、政府的政治任务才能在不给予资源和权力配套的情况下布置给乡镇，职能部门要想把自己的业务工作变成乡镇无条件执行的任务，需要先使之成为县委、县政府关注和重视的政治任务。

职能部门可以通过委员会成员单位的便利条件，将部门业务工作纳入委员会的文件，从而转变成县委下达给乡镇的政治任务。政治任务是无条件执行的，如果职能部门的业务工作变成乡镇的政治任务，职能部门就不需要将权力和资源同责任和事情一起下放。这对于乡镇来说是“责权利”不匹配。对于职能部门来说，它就从之前既要直接监管，又要承担直接责任，转变成监管乡镇，再由乡镇进行直接监管并承担责任。

所以，乡镇真正头疼的是政治任务化的部门业务工作。例如信访维稳，信访实行“属地管理”，户籍所在地都对信访人有“包保”的责任，但让“属地管理”起实质作用的是信访维稳工作的“一票否决”制。此外，做“环保”工作要有“一盘棋”思想，进行全局统筹安排，但是如果没有环保督查的约谈和“一票否决”制，有的地方就可能在环保问题上阳奉阴违。

当各个业务部门都想方设法地将其业务工作塞进县委布置的政治任务中后，乡镇要承担的政治任务的总量剧增，但同时乡镇完成相应任务的人、财、物、权等却没有配备到位。“责权利”不匹配使得乡镇压力山大，既疲于应付，又难以担当责任。

乡镇为了完成不断增多的政治任务，在调动资源的同时，必然会在工作中出现一些问题，留下一些后遗症。如“一刀切”的问题，在环保、安全等问题上，乡镇为了确保不出问题，在人力物力有限的情况下，考虑问题就不会太周全、工作就不会做太细，而是试图通过“一刀切”彻底斩断问题。又如“选择性执行”的问题，在精力和资源有限的情况下，只能重点做某些事情，而对其他事情则难以兼顾，这容易造成乡镇多应付上级任务，而忽略群众需求。再比如“形式主义”泛滥的问题，可以说当前乡村治理中很多形式主义如“办事留痕”、“形象工程”、“文山会海”等，与上级部门“甩锅”有很大关系。

要扭转乡镇“责权利”不匹配的问题，首先要正视业务部门的行政和治理事务增多的现实，这是国家和社会不断发展的产物。伴随着乡村社会的发展，相关的专业化事务增多，就有必要增加部门人员，并在乡镇增设相关部门、下放相关权限。这样，县级部门人手增多了，就可以应对相关工作，乡镇有了相关的专业人员和职权，就可以在“责权利”匹配的条件下开展工作。

其次是要规范县级临时部门的运作，严格把关相关文件的签发和颁布，严禁相关部门滥塞“私货”，阻隔部门业务工作的随意政治任务化。

最后是要警惕乡镇工作的“过度科层化”，防止形式主义泛滥，要将乡镇的主要精力和资源放在诸如发展经济、维护稳定、联系群众、激活乡村治理等少数重要的政治任务上，而不是消耗在毫无意义的形式主义之中。为此，县级党委、政府也不应随意将治理事务政治任务化。