明报社评

首宗挑战新界原居民丁权司法覆核案，高等法院裁定申请人部分胜诉。这次裁决对于何谓“原居民合法传统权益”，有重要澄清，原居民只能在私人土地行使丁权建屋，意味政府并无义务预留官地让原居民兴建丁屋。丁屋政策推行数十载，严重偏离原来宗旨，沦为小撮人谋财工具，要求“截龙”呼声高涨，裁决虽然未能解决丁屋政策衍生的连串问题，亦无法一下子为社会大增土地供应，然而至少为处理丁权争议提供了重要立足点，关键在于政府是否有决心拨乱反正，制止小撮人继续滥用特权。

丁权覆核部分胜诉  可成拨乱反正起点

丁屋政策始于1972年，原意是改善原居民村落居住环境欠佳，希望提高乡郊住屋卫生标准，同时亦是配合新市镇发展的策略，然而政策实施不久，港英政府已发现丁屋滥用情况严重。丁屋政策容许原居民兴建及出售丁屋，对于部分新界乡绅来说，俨如一门无本生利的大生意，部分丁屋尚未落成已经转售，就连当年港英官员亦形容，丁屋牌照俨如“印银纸牌照”，有需要尽快厘清政策，未料丁屋问题一拖数十年，迟迟未见处理。

香港土地有限，丁权却是无限。截至2017年9月，政府合共批准了4.2万宗丁屋兴建申请，过去短短10年，用以兴建丁屋的“乡村式发展”土地面积，急增超过200公顷，有原居民还将自己的建屋权，违法卖予他人，即所谓“套丁”。随着香港城市化，丁屋理应逐渐消失，政府不可能无止境满足原居民对丁屋的需求，更有责任遏止滥用丁权情况。丁屋政策推行接近半世纪，政府是时候大刀阔斧改革，全面纠正乱象，这次丁权司法覆核案，应当是这场改革的起点。

丁权争议核心有二，一是丁权是否新界原居民“合法传统权益”，二是滥用丁权问题。高院裁决所针对的，是第一个问题。目前原居民有三种行使丁权途径，高院判辞指出，百多年前，港英政府已有政策容许原居民在自己农地建屋，现在原居民透过申请“免费建屋牌照”，在自己土地兴建丁屋，属于“合法传统权益”，可是另外两种行使丁权方式，即透过“私人土地契约”或“土地交换”在官地兴建丁屋，却不可视为传统权益，不受《基本法》第40条保障。

高院裁决意味新界原居民不能再透过向政府索要土地，扩张丁屋发展范围。自1972年以来，约有三成丁屋牌照是以“私人协约”或“换地”方式批出，尽管近年数目有所下降，惟每年平均仍占丁屋审批宗数超过一成。基本法委员会副主任谭惠珠忆述当年《基本法》草拟讨论，指出倘若原居民无地或换不到地，乡村土地自然消亡，原居民的丁屋及丁权亦不能落实，回归前时任港澳办主任鲁平也有提及“自然消失”的情况。现时全港约有630条原居民乡村，除非原居民有法子不断扩张丁屋用地范围，否则行使丁权总有尽时，问题在于政府是否有政治决心落闸，不再容许丁屋用地范围扩大。

释放土地发展难高估   高院裁决争议存变数

根据现行政策，原居民可用优惠价向政府购买官地兴建丁屋，政府亦将大约900公顷土地划入“认可乡村范围”，变相预留作兴建丁屋之用。高院裁决意味，政府毋须再为丁屋预留这900公顷土地，在规划土地用途方面可以少一重掣肘和束缚。当然，有一点必须留意，这些预留出来的官地，绝大部分相当零碎分散，当中很多都是围绕乡村外围300尺的缓冲地带，以为可以将这900公顷土地悉数拿来兴建公营房屋，是不切实际的想法。

解决土地问题，必须实事求是。过去有民间团体研究指出，这些丁屋预留地，当中有小部分面积略大，平均每幅超过1公顷，可以善用。这次高院裁决未必是终极结论，惟政府仍应提早研究，探讨是否可以改划相关土地用途，用来兴建房屋。可是话说回来，若有人放言有了这900公顷土地，未来毋须再填海造地，亦未免是自欺欺人和误导公众。虽然部分丁屋预留土地毗邻棕地，理论上可以整合起来运用，然而棕地往往有经济作业正在运行，收地赔偿问题随时拖拉甚久，实际操作难度绝对不能低估。

有乡事派中人认为，高院法官确认了“原居民在私人土地兴建丁屋的权益”，等同原居民可以在“认可乡村范围”以外的私人土地建屋，政府无权限制，云云。有关诠释究竟是真知灼见，还是一厢情愿解读，需要时间观察，唯一可以肯定的是，高院这一裁决影响深远，司法覆核申请方、乡议局和政府均考虑提出上诉，事态发展存在变数，围绕丁权的法理基础和争议，不会因为这次裁决告一段落。