近年来，在线商业交易的发展促进商品流通的分散化和减少当地超市的垄断行为，不过这并不能从根本上改善当地的政商环境。房地产业是各个地方政府的最重要收入来源，也是当地就业市场的大户，也是许多地方腐败网络的核心。因此，除了国有企业之外，房地产企业与当地政府和银行的关系是最好的。

全国层面上国有大企业控制经济命脉，而中小型城市地产商控制经济命脉，地方主官与地产商利益纠缠。笔者在福建泉州的调研很有趣，人们多提起中国共产党十八大后福建落马“首虎”徐钢。当地人称之为“房地产书记”。徐钢主要透过操纵房地产用地规划和审批，来获取其个人利益。

此外，他还把自己的亲戚引入到泉州的拆迁市场内，从而达到对房地产行业全方位的控制。从利益链条上可以看到，地方主官透过掌握的行政权力控制房地产市场，同时还与房地产商开发的各个链条上的商人进行合作，获取庞大的利益。

徐钢书记上台后房地产工程项目增加很多，包括当地的一些古城改造等棘手项目，也得以开发并顺利推进。而徐钢本人大多数的应酬也是与房地产老板在一起，徐亲自与房地产商人开会商量投标和陪标事宜（也就是作为投标的参与者，不过实际上不会中标）。

徐钢作为房地产市场的操控者及与地产商的密切关系，只是中国地方官场的冰山一角。许多城市都是以此模式来推进当地经济建设。在此基础上，地方主官和一些关键企业家联合控制当地的政经格局。

而相比部分房地产商的优厚待遇，有些商人却是卷入一些纠纷。2018年年初东北的一则新闻令人震惊，一位在中国名声很大的企业家毛振华在网上发表一自拍视频，指责黑龙江地方官员对他的“欺负”和“愚弄”。

毛振华经营的滑雪场在长期的亏损之后逐步找到商机，而当地官员看到利润之后，就开始“侵占”其土地的使用权，同时还引入其他商人进行生意上的竞争。

而毛振华向上级投诉时，地方官员要求当地的执法部门来威胁他经营的滑雪场的员工。有分析就认为，毛是外来和尚，没有与当地的官场形成利益互换机制，而当地既有的利益集团与地方主官对外来投资商、特别是不愿意融入当地的利益链条的商人进行打压。

这些现象都超越了之前关于发展型政府的论断。发展型政府的论断认为地方官员会将官员个人利益、属地民众利益捆绑在一起，官员会最大化当地民众和企业的利益。因此，在此背景下出现共赢的局面。不少研究者认为，发展型政府在中国改革开放后曾经出现过。

不过，近年的情况已发生根本变化，部分地方政府将部分企业家的利益和地方官员个人利益置于较高位置，在发展过程中对属地普通居民的利益关照不周。加拿大多伦多大学学者王慧玲的一项研究认为，上世纪90年代中后期政企关系已逐步向庇护主义模式演变。

在庇护主义模式中，地方政府在某些情况下是被当地的部分企业和政府精英所控制。因此，政府无法做出免受一些利益集团干扰的公共决策。大多数情况下，政府会有意识的关照一部分企业的利益，比如房地产企业，不会在政策上打击这些命脉（中央调控房地产的行政命令甚至可以在地方层面上被消解）。

同时，政府对其他利益主体，特别是一些无法给政府带来明显的财政收入的企业，又不在腐败网络内的企业采取放任态度。对于普通官员来说，这些企业的生存与他们的职业发展也没有明显的关系，因此，他们的行为特征就是少作为、甚至不作为。

相比于发展型模式，庇护主义模式一旦产生就会自我强化，地方主官和受惠的个别企业家，都不愿意放弃这种利益最大化的模式，因此会在近后地方政经发展模式中形成恶性循环。普通的地方官员不敢有所作为，即使个别有胆识的地方官员也很容易被现有的体制所吸纳或排挤，因此最终的破局要自上而下的大变革，或者自下而上的小型冲突的累积效应来推动。

作者是新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授