《经济日报》社论

美国财政部甫公布的《主要贸易伙伴国际经济和汇率政策报告》未将中国大陆列入汇率操纵国，是否代表美国总统特朗普上任至今“说到做到”的承诺破功？确实，当前美国因“于法无据”，无法成全特朗普矢言要将大陆认定为汇率操纵国的意念，让市场稍微松了一口气。但以特朗普咬紧对手就不轻易罢手的商战行事风格，及高民意支持度来看，如何设法将大陆认定为“汇率操纵国”，仍是未来的重头戏。

先就此次美国为何无法将中国大陆列入汇率操纵国来说，依1988年《综合贸易及竞争力法》规定，若一国符合与美国有重大的双边贸易顺差、有重大经常帐户盈余、可操纵货币获得不公平的竞争优势等三个条件，美国政府即可将该国视为汇率操纵国，且法条未硬性规定这三个条件的具体门槛，使美国拥有自由裁量的权力。也就是说，特朗普理应可利用这个法案与近期人民币贬值的“最佳佐证”，一举将大陆认定为汇率操纵国，进一步迫使大陆在经贸谈判上做出巨大的让步。

但2015年通过的《贸易便捷与贸易促进法》，为前述三个条件加了判定“门槛”，分別是对美贸易顺差要达200亿美元以上、经常帐占GDP比要达3%以上，以及该经济体过去12个月购买海外资产总量占该经济体GDP的2%。而中国大陆却只符合了一个要件，亦即对美国的双边贸易顺差达3900亿美元，且即便大陆当真符合2015年所设的三个门槛，美国也还必须对其进行为期一年的“强化分析”（enhanced analysis，包含货币市场发展、实质有效汇率指数趋势及资本帐管制与贸易帐限制变化分析）与“加强双边接触”之后，才能启动制裁。

然而，不能“依法”点名大陆为汇率操纵国，不代表特朗普政府没招数可用。美国还可以透过修法、在双边谈判增加相关条款等两个手段，改进法规武力不足的问题。

举例来说，美国游说团体早已质疑2015年《贸易便捷与贸易促进法》设定对美贸易顺差超过200亿美元的门槛，没有学术理论依据，且容易让经济规模较小的国家，自动地被排除在汇率操纵国之外；彼得森国际经济研究所的研究指出，对中国大陆这样经济规模很大的国家来说，资产净购买占GDP比超过2%的规定，给大陆干预外汇市场的很大空间，相当于一年可干预外汇市场2600亿美元的规模。经济学家贝克（D. Baker）的研究亦指出，除了当年度该国所做的资产购买之外，外汇存底多寡也会影响一国汇率的扭曲程度；美国财政部本次公布的报告强调，即便一国没有公开增加外汇存底，但非市场化的行为也会造成汇率低估，并持续累积巨额顺差。由此看来，前述判定一国是否为汇率操纵国的门槛虽客观，但美国学界普遍认为其并非很好的标准。若特朗普执意履行将大陆认定为汇率操纵国的承诺，难保不会力促国会修法改变这些“不合时宜”的标准。

此外，从今年特朗普政府在与墨西哥、加拿大所签署的美墨加贸易协定（USMCA），纳入防止汇率操控条款来看，其除了透明化的承诺，还包含承诺不进行不公平的外汇措施的做法，不难想像美国会于现正进行的美中贸易谈判里比照办理，要求附加主动限制外汇干预的条款，迫使大陆主动在外汇政策上让步。

要言之，这次美国未能将中国大陆列为汇率操纵国，只是缓解了短期的紧张。从这次报告对大陆采取强硬的措辞来看，不排除特朗普政府会在期中选举结束、政局稳定过后，启动修法以放宽2015年认定一国为汇率操纵国的标准。若真如此，不只中国大陆可能被列入汇率操纵国，就连经济规模较小（对美国未超过200亿美元贸易顺差）的台湾，恐因有庞大外汇存底与经常帐赤字，被卷入汇率操作国名单中。因此，各界务必要密切关注后续发展，并谨慎以待。