考虑到被监管者是随机的，而政府的监管不是随机的，在很多情况下，就是“十（政府方面）对一（被监管者）”的情况。如果是这样，监管怎样可以持续呢？

再次，广义政府也阻碍了社会力量尤其是专业力量在监管过程中的作用。监管是一个漫长的过程，政府监管只是这一过程中的最后一环。人们可以说，成功的监管首先来自社会的监管和专业的监管，如果社会和专业监管失效了，那么政府必须承担所有的监管责任，那么监管也必须失败。

为什么监管在中国经常出问题

社会的监管功能首先来自社会力量之间的互相制衡。就社会力量来说，至少包括如下几类。

一、媒体。媒体被视为是一个独立的权力。即使是在中国，尽管媒体并非是权力一极，但一旦遭媒体曝光，企业或者个人都会受到直接的、巨大的“惩罚”。而这种“惩罚”便是最有效的监管。

二、企业之间的制衡。这种制衡更重要，来自于“以恶制恶”逻辑。企业之间存在着竞争，互相竞争的企业都会互相“关切”，紧紧盯着竞争者的作为。因为都是同行，企业之间的关切是极其专业的关切。这也就是英国经济学家亚当斯密的“看不见的手”的逻辑，即自私企业之间的竞争会导致和促进公共利益的出现。

三、专业团体的监管。这里以美国的律师团体为例。律师团体庞大，并且以找到个人、企业和组织的“非法行为”来营生，他们对监管具有莫大的动力。当然，这种监管有优势也有劣势。以美国为例，美国的医药业非常昂贵，其中一个主要原因就是医药业的律师群体的存在，使得这个领域的保险成本非常高。

四、其他非政府组织。今天社会变得越来越复杂，符合复杂社会需要的各种非政府组织也应运而生。尽管非政府组织非常复杂，但它们有意无意也在履行着各种“监管”的责任。

在所有这些之后，才是政府最后的监管。从这个过程来看，也很容易理解为什么在中国监管经常失败。很简单，在中国，这些社会力量都没有成长起来，他们的力量很微弱，甚至是缺失的，因此，政府成为了唯一的监管者，既是第一个也是最后一个监管者。一旦政府成为唯一的监管者，监管必然失败。

尽管每次监管失败之后会处理一批官员，但因为问题的核心并非作为个体的官员，而是体制，如果体制不改进，同样的错误会一直重复下去。

这就需要人们重新思考复杂社会的治理问题。传统上，中国社会贫穷而单一，政府比较容易管理。但现在不一样了，依靠政府单一的力量进行管理，成效一定是一个大问题。问题在于，政府本身没有转型，仍然像治理传统社会那样在治理现代社会。政府仍然是一个“守门员”，既不让社会力量成长起来，更不让社会力量进入监管体系；所有的监管体系只是纸面上的，并且是自上而下，没有办法下沉，无法执行。

再深入一步说，如果要实行真正的法治，就首先必须让社会力量成长起来。法治并非是政府写好一部法律之后自己来执行那样简单。社会力量之间的互相制衡、社会力量和政府之间的互相制衡，这既是法治的本质，也是法治能够生效的大社会背景。这又涉及到本栏多次讨论过的国家与社会之间的辩证关系。

一个什么都管但什么都管不好、而社会成长不起来而进行自我管理的国家不是强国家，而是弱国家和弱社会。只有当社会成长起来，有能力进行自我管理，而国家可以从很多方面脱身而专注于其应当管理的领域，那么这个国家便是强国家和强社会。如果以此来探讨，中国的法治还有漫长的路要走。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长

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