就政策执行难来说，原因也很多，但其中一个因素就是科学的权力监督机制还没有到位。无论是反腐败还是克服既得利益对改革造成的阻力，都要求权力监督机制的高度集中。为此，十九大在此前的地方实践基础上，设立了监察权，表明内部三权体制的到位，即决策、执行和监察。这个体制对中国的长久治安具有里程碑式的意义。不过，三权之间的边界、内部运作机制、三权之间的关系，这些都需要很长时间的探索。就目前来说，一旦监察权过度，或者说什么都可以监察，那么执行权就会被“闲置”。

在实践上，如果要改革或者执行政策，那么必然有犯错误的风险；一旦犯错误，那么就要被监察。在很大程度上说，如果监察机构的唯一责任就是寻找政策执行者的“错误”，那么一定能够找到“错误”的，就像在“互相否决”的多党制下，反对党一定能够找得到冠冕堂皇的理由来反对执政党。目前的中国，在很多地方，可以说是告状的人多于干活的人，并且告状是零成本的。在这样的情况下，很多官僚理性地选择不作为。尽管“不作为”也会有风险，但较之“犯错误”而带来的风险，“不作为”的风险仍然是低的。尽管中央也就此出台了文件，容许改革中的“试错”，但这些文件都不具有法律意义，很难改变执行者的实际行为。

此外，“中等收入陷阱”的风险因为国际环境和地缘政治，尤其是最近中美贸易战等因素而在大大提高（外部因素如何影响中国的“中等收入陷阱”需要另文论述）。

如何避免陷入“中等收入陷阱”

那么，就内部来说，在目前的情况如何通过政策的变化，而避免陷入“中等收入陷阱”这一“颠覆性错误”呢？至少如下几个方面是可以考量的。

第一，要正确理解“顶层设计”。不能把“顶层设计”简单地理解成为“上级设计”，更不是少数人关起门来设计。有效的政策必须是自下而上和自上而下的结合；同时，没有大量的调查研究，很难有科学的顶层设计。

第二，决策需要从数量转向质量。尽管改革需要克服零散进行，而全面推进，但必须在众多的政策中找到有效的突破口。有突破口和没有突破口的全面推进，效果是不一样的。

第三，中央政府要抓大方向，而执行部门要抓细节。现在很多政策过于宏观，过于理论化，甚至过于意识形态化，而缺少可执行的细节。没有细节的政策不仅很难执行，而且在执行过程中会走样。而政策的细节需要专业人才的参与。就中央地方关系来说，很多政策更需要地方的参与。

第四，在很多领域，国家需要地方性政策。中国的国家规模就决定了地方的重要性。改革开放以来，如果没有地方的积极能动性，很难理解中国社会经济方面的巨大变迁。尽管在一些领域例如金融、法治等，中央政府的作用越来越重要，也就是说集权有需要，但很多政策领域仍然要求地方扮演主要角色，例如地方经济和社会服务等。这些领域，地方是主体，而中央是监管者。

第五，需要做政策检讨和评估。这些年在调整经济结构方面努力不少，但效果不那么理想。例如大家都意识到重点要放在发展实体经济上，而要遏制过度的金融和互联网经济等。但这么多年下来并没有改变重金融和互联网而轻实体经济的局面，最多的金融力量也流不到实体经济上去。这是为什么呢？

第六，政策执行需要让各个行动主体行动起来。这就需要有选择性集权和有选择性分权，该集中的就集中起来，该下放的就放下去。十八大三中全会所规定的市场和政府之间的关系、国家和社会之间的关系需要转化成为实际可操作的政策。就行动体来说，这些年的局面是中央在动，但地方、国有企业、民营企业和外企都很难动，甚至没有动起来。改革开放以来，这些才是政策执行的主体。如果这些行动体不能动起来，那么政策仍然会停留在纸面上。

第七，重中之重就是建立十八大四中全会所设定的“法治政府”。无论是政府的合法性还是效率都取决于法治政府。就经济来说，法治政府就是规制政府，政府不仅要规制企业行为，也要规制自身的行为。尽管建设规制型政府早已经成为改革的目标，但迄今为止政府仍然是控制型政府。这也就是为什么这些年来尽管政府本身提倡“审批权下放”但仍然难以下放的主要原因。在规制型政府下，企业的运行原则应当是“自由进入、市场先行、政府退后、有效监管”；但在控制型政府下，政府仍然站在门口，不让企业进入。社会方面也如此。如果政府不给社会发展的空间，社会永远不会成长起来。

简单地说，政府是一个（法治）构架，而不应当管那么多细节。细节属于市场和社会，没有市场和社会，就不会有任何可持续的发展动力机制。

（作者是新加坡国立大学东亚研究所所长）（文章仅代表个人观点）