中国聚焦

中国政府提出精准扶贫的理念，并设定了雄心勃勃的减贫目标。中国人口占世界的四分之一，贫困人口的规模较大，实现脱贫致富对全球扶贫事业具有重要贡献。但是，在扶贫过程中出现的种种问题，特别是地方政府扶贫工作的形式主义，却不得不令人深思。

国务院扶贫办去年和今年不得不两次下发通知，力图解决扶贫工作中的形式主义等问题，但是仍然收效甚微且难以持久，凸显出精准扶贫所面临的挑战。

精准扶贫的目标宏伟而任务艰巨，这使各地完成任务的压力倍增。为了避免虚报数字，扶贫系统自上而下地建立了严密的建档立卡制度，逐级上报数据并逐级检查核验。至关重要的是，上级部门对地方和基层政府的极度不信任，让扶贫事业付出了沉重的代价。一方面，尽管精准扶贫希望“一竿子插到底”，直接同贫困户对接，避免各级政府“雁过拔毛”，但是现实却是必须强烈依靠基层政府的工作人员。

另一方面，逐级委托和代理的成本很高，各级政府疲于应付各类检查核验，无暇顾及实质性的扶贫工作。不仅如此，贫困人口也不胜其扰，不得不接受一拨一拨的入户走访调查，并一次次重复回答同样的问题，连起码的受助尊严都得不到维护。

值得警惕的是，精准扶贫升级为一个优先级别较高的政治任务，使各级政府都有强烈的政治激励去完成目标任务。但是现实情况则是，各地扶贫工作面临的情况千差万别，扶贫本身也不能操之过急。扶贫到了必须“啃硬骨头”的攻坚阶段，有些扶贫任务可能难以按期完成。

精准扶贫需要定制化地对症下药，找准每个地区和每户贫困人口的根本需求，而不是量大面广地“撒胡椒粉”，这就对地方政府的执行力提出了较高要求。强力激励在一定程度上扭曲了政府的行为逻辑，使扶贫工作趋于形式化。吊诡的是，这使扶贫形式化的问题越来越凸显，而为处理形式化问题所采取的手段，又进一步加剧了扶贫的形式化。

与此同时，目前对竞争扶贫的科学研究远远不够，循证扶贫的理念也还没有深入人心。贫困的诱因及扶贫的效果取决于许多因素，无论是中国还是其他国家，这方面的研究文献和科学证据汗牛充栋。汲取这些已有知识并基于证据去扶贫，或可收到事半功倍的结果。

但是，当前扶贫任务繁重且紧迫，一方面无法充分借鉴已有研究证据，另一方面也难以开展与扶贫实践相平行的研究，特别是随机控制实验。由于缺少科学证据的指导，许多扶贫工作成了“睁眼瞎”，所谓的精准扶贫也可能“打不准”。

值得警惕的是，因为扶贫政策的不恰当，甚至会新增贫困现象。例如，一些地区盲目跟风，采取不符合本地情况和贫困人口特征的政策，使贫困问题雪上加霜。“幸福的家庭家家相似，不幸的家庭各各不同。”因此，需要实现贫困人口及其问题和需求的精准识别和精准应对，并采取定制化而非标准化的扶贫措施。

破解扶贫陷阱的出路在于，要认识到贫困是一个长期存在的社会现象，任何社会都无法完全根除。即便是一穷二白的赤贫得到了根治，也仍然会有令人触目惊心的相对贫困，以及部分人群转贫再贫的情况发生。政府所应做的是关注出于各种原因而露宿街头或难以为生的贫民，为其提供“兜底”式的救济和救助。

因地致贫、因教致贫、因病致贫等方面所产生的贫困问题，不仅短期内无法彻底根除，而且需要采取更有针对性的扶贫举措。此外，在“精准”扶贫的同时需要“系统”扶贫，认识到反贫困所仰赖的社会治理系统，特别是在普惠医疗、全民教育、公共交通和互联网基础设施等方面的政府义务和财政责任。

其次，中央政府在扶贫工作上往往“鞭长莫及”，要为各地政府下放权限并建立互信关系。上级政府对下级部门的“人性恶”假设，不利于开展有效的扶贫工作。不破除下级部门对上级政府的依附关系和“唯上是从”的行为逻辑，就很难为扶贫工作的有效开展真正破局。为扶贫设立目标任务和时间表固然有必要，但也应切实可行并留有余地。

各级政府的各个部门都扎堆参与扶贫，不仅下达成百上千的考核任务和报表要求，而且反复重复检查核验。但是，财力人力有限的基层政府却无力对接，仍然是“上面千条线，下面一根针”。例如，目前为考核扶贫任务而建立的建档立卡系统，可能沦为“数字游戏”，尚不是扶贫工作所需要的信息系统。垂直扶贫的信息畅通，但是横向的互联协同还远未实现。如果有关贫困和扶贫的各种信息，无法在各级政府和各部门之间集成、共享和深度利用，就谈不上“精准”扶贫。

中国是少数实现成功转型并摆脱贫困陷阱的国家之一，在反贫困方面所取得的成就和积累的经验，都将为其他许多发展中国家提供鼓舞和借鉴。如果能够在上述方面调整工作方式，并实事求是和切实可行地推动精准扶贫，或将为人类反贫困事业探索新的方向和出路。如是，精准扶贫将不仅造福广大中国民众，也将为全球包容发展提供启迪。

作者为中国人民大学公共管理学院副教授

国家发展与战略研究院研究员

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