审时度势

香港“一地两检”的争议，延续的是大陆与香港之间的矛盾。但在北京宣布全面管治香港的大背景之下，《基本法》条文的“释法”是否会成为北京不断介入香港事务的开端，恐怕更值得关注。某种意义上，甚至会影响香港未来的社会运动轨迹。

“一地两检”方案是为解决香港高铁与大陆铁路系统接通之后，大陆与香港涉及出关、入关等一系列问题而采取的。这目前在诸如加拿大与美国的边境口岸，已有先例。基于交通和经济角度考虑，港府将在西九龙总站内划出“内地口岸区”，允许在该区内执行大陆法律。

应该说，这一方案的安排是较为合适的。但其中涉及到的问题是，这一方案的依据是什么？大陆执法人员在这区域的执法权限究竟有多大？

2014年这一方案诞生之时，争议便随之而来。香港人对大陆法律的不熟悉与某种天然的恐惧、不信任，让他们天生地排斥这一安排。时至今日，在北京宣布拥有对香港全面管治的权力，以及此前发生的诸如铜锣湾书店事件等大背景之下，港人的这种不信任感、恐惧感，恐怕只会有增无减。

因此，港府如何将方案的法律依据解释清楚，让其具备说服力，非常重要。目前港府所作出的法律安排草案，主要依据《基本法》第20条，即香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力，从避免与《基本法》的第18条冲突，使得西九龙高铁总站内的“内地口岸区”就有了实施大陆法律的依据。

《基本法》第18条规定，在香港特别行政区实行的法律为本法，以及本法第八条规定的香港原有法律和香港特别行政区立法机关制定的法律。全国性法律除列于本法附件三者外，不在香港特别行政区实施。因此，大陆的法律本不应该在西九龙高铁总站出现，大陆的执法人员也不能在此执法。

但借《基本法》第20条的规定，港府通过全国人大的授权，拥有一个将香港部分土地“不视为”香港的一部分，从而避免与基本法第18条产生冲突。这样港府再将其租赁给大陆，大陆也就能在这个“不视为香港区域”的范围内实施大陆法律。

但这一做法并不被异议者所接受。因为这种行为某种意义上与《基本法》第20条并不完全相同。《基本法》第20条是全国人大授予香港政府以新的权力，官方翻译为“enjoy …granted”，即在原有的权力外，额外“增加”其他权力。这显示与当前的这种操作并不相同，港府现在的操作等于主动放弃原来拥有的宪制上的权力，并将其让渡给大陆执法部门。

这可能带来很不好的先例，后患无穷。如果通过这样的方式，可以让香港放弃原来《基本法》上已经授予的权力，未来是否北京需要介入香港事务，但又受阻于香港《基本法》的规定时，都可以通过这种方式，把权力“转让”出去呢？

更何况，当前的另一争议在于，大陆执法者在此区域内的执法权力到底有多大。目前，港府提出的方案把“内地口岸区”所需的权限扩大至可以行使所有大陆法律，也就是除了正常出入境的检查、检疫手续外，还包括拘留权。后者才是港人挥之不去的心理阴影。很多港人质疑港府，为何港府不能为香港市民争取更多权利，过早放弃争取、限定大陆执法者的权限范围。

话说回来，正常情况下，如果出现这种无法通过《基本法》现有条文解决问题的情况时，正当的方式应当是通过既定的法律程序，变更《基本法》条文。这样既保障了香港的法治制度，也更具说服力。尤其是，我们应该注意到，北京已经多次强调香港的政治体制是行政主导，而非三权分立。

香港司法与立法本来就已经处于弱势的地位。当下的这种法律安排，显然给了香港政府以方便之门，可以轻易绕开相关立法程序、法律程序而获取更大的权力。一旦被用于破坏香港的现行体制，后果难以预测。

香港以法治社会著称，法治也是弥合香港社会阶层之间矛盾的最有效工具。如果香港的行政权力可以轻易避免法律程序，其对法治的破坏将带来更多的社会问题。未来香港如何依法治理？《基本法》作为“一国两制”实施的重要保证，如果其条文变更，可以不通过合理的方式，而是随意“释法”，以满足政府的需要，这无疑将是开启港人不信任《基本法》的先例，也将威胁《基本法》对“一国两制”的落实。

鉴于“一地两检”有关法律安排的争论，以及在多个层面上暴露出来的问题，为了避免可能对香港法治的破坏，也为了避免削弱《基本法》在香港市民中的地位，并确保“一国两制”的继续实施、不变形、不走样，香港政府还需要在法律程序上做出更具说服力的安排与说明，变危机为契机。

作者是广州自由撰稿人