2013年，中国将未来的改革总目标就定位为实现国家治理体系和治理能力现代化。这一目标无疑是十分宏伟的，也是很艰巨的。为了实现这一目标，笔者以为从县域治理结构切入，也许是一个不错的选择。

一、县域经济重要性决定创新县域治理结构的历史必然性

（一）未来中国经济主要有两大增长极

按照笔者对未来中国经济社会发展趋势的研判，中国将逐步形成两大增长极：一是以大城市群为依托的第一增长极，这是代表国家在国际上争高低的；二是县域经济遍地开花。如果没有第二个增长极的支撑，中国也许永远现代化不了。这个判断的内在逻辑是改革开放以后中国经济发展战略的演进。比如上个世纪80年代，中国的策略是率先开放东南沿海，那时候叫做“梯度推进”战略，也就是先发展东南沿海，再逐步向中西部地区辐射，带动中西部发展。90年代后中国走向全面开放，大城市得到了相对快速发展。与此相联系，中国在行政层级管理上进行重大调整，即推行“撤地建市”改革，推行“市管县”体制，想更好地发挥中心城市的带动辐射作用。在上述两种因素影响下，中国城镇化逐步出现了大城市化的倾向：大量的资源都往大中城市聚集：上亿农村人涌向东南沿海打工；“市管县”体制把县域更多的资源向地区中心城市集中。其结果是，发展了大城市、中等城市而冷落了县域。因此，未来要全面振兴县域经济，并带动4万多个乡镇经济社会发展是必然的选择，也是中国现代化的必由之路，县域经济社会的重要性由此得到充分体现。

（二）县域改革的内在逻辑正在发生变化

中国改革到了今天，人们似乎看的越来越清晰：政府改革事实上成为各项改革的结合部，如果没有政府改革的深入，其他改革很难孤军深入，这在县域改革体现的尤为明显。原因有三：第一，县域政府改革成为各项改革顺利推进的前提和条件。所有重要的改革不管有多少项，最终都要在县域层面落实。“五位一体”的改革也好，“五大发展新理念”的实施也罢，都与政府改革的进展息息相关，都要在县域落地。甚至包括经济餐馆内面的供给侧结构性改革，在我看来最终能否成功恐怕也不完全取决于经济，而是取决于政府。

第二，县域政府治理的能力，直接影响国家治理的成效，关系老百姓的福祉。原因很简单，政府处在国家治理的前台，所有国家的政策、政令都要通过政府来实施和贯彻。作为处于行政层级相对较低的县域，更是如此。县域的施政理念、决策、行为、手段都直接影响民众的切身利益，影响公众对执政党的感受，其重要性无需赘述。

第三，县域政府自身的问题依然突出，急需加大改革力度。我概括为四个大问题：一是结构不合理，上下一般粗。中央政府有几套班子，下级政府便有几套班子对应。二是管理运行中存在深层次的问题没解决好。如职能转变滞后，政府自身改革滞后，行政审批过多过滥，社会管理、公共服务智能薄弱等。四是政府行为长期得不到有效控制。在一些地方县委书记岗位腐败依然很严重。一个贫困县的书记贪腐上亿，甚至超过一个县一年的财政收入。

二、“放管服”改革最终要在县域落地

（一）本届政府改革的最大亮点就是“放管服”

“放、管、服”即简政放权、放管结合、优化服务。这三项改革是分别提出来的。当简政放权出问题的时候，就放管结合，现在归结到优化服务上来。李克强总理在2013年总理记者招待会上说，未来五年他要把国务院1700多项审批事项砍掉三分之一。到2017年3月两会上，国务院已经取消了行政审批、许可事项超过900项。远远超出了他上任时的成若，改革成效不言自明，特别是工商总局的商事制度改革，成效很大。在改革过程当中全国创造很多的经验，比如说行政审批局体制创新，威县是全国县级第一个。威县还有大市场监管体制创新、综合执法模式创新、互联网+政务服务管理服务模式创新等，有很多社会治理创新和服务模式创新。从这个意义上，威县是诸多创新中的缩影。

（二）落地中遇到阻力

在充分肯定改革成就的同时，也要看到问题。我认为现在改革落地时确实遇到了阻力，主要有四：一是观念阻力。如果不改变观念，我们那么多的改革举措很难落实。二是审批制度改革阻力。一个部门的审批事项多不多，直接决定这是强势部门还是弱势部门，总理说简政放权要伤筋动骨，并不很容易。三是部门利益阻力。权力部门化、部门利益化、部门利益个人化现象依然存在。我们过去经济市场化了，社会市场化了，最不该市场化的权力也被一些地方市场化了。部门权力变成谋取部门利益的工具。四是出现了明显的懒政、怠政、不作为等问题，这是造成很多改革重要举措难以落地的一个非常重要的原因。

三、探索县域治理结构的新模式

（一）县域治理结构的创新要敢于跳出传统思维

要从更大视角来看县域治理模式的变革。我认为县域治理结构创新要敢于跳出传统思维。我不认为现在的这种改革，比如增加机构或减少机构，强调转变职能、创造服务模式就能解决根本性的体制问题的。当然，这些改革也很重要，但我们仍然需要跳出这个思路来看。

我提出三点看法。一是要探索国家治理现代化的县域实现路径。我们可以从这个角度来思考县域治理。十八届三中全会明确提出未来改革目标就两句话：国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系、治理能力现代化县域实现路径在哪里？我认为全国上下可能不完全一致。要按照中国国情、地方发展实际来探索县域这个层面上治理现代化的路径。

二是县域经济是未来中国重要的经济增长极。如果没有2200多个县，没有4万多个乡镇的现代化，中国就永远实现不了现代化。一线城市和二线城市的现代化，远远不能代表中国实现了全面现代化。国外的现代化最终就是城乡没有太大差别，乡村有完善的基础设施，有就业有产业，人不一定都往大城市跑。我国却是很多地方城市像欧洲，农村像非洲。

三是县域、城镇在未来中国城镇化进程中将扮演非常重要的角色。中国城镇化是立体的——大城市、地级市、县级市、主要的乡镇、特色大镇、特色小镇。我认为到2020年，我们不仅要搞一千个特色小镇，未来还要加数百、数千个特色大镇。特色小镇可能是一个镇一个主要产业，而特色大镇，人口集聚规模更大、产业门类也相对更多，这样才是真正的立体城镇化。毫无疑问，县域在未来中国立体城镇中的重要角色不可替代。

（二）创新县域治理结构的思路

第一，按照国家宪法和法律的基本要求，给县域更大自主权，甚至逐步向县域自治方向发展演进，这是大国未来不可能不走的道路。

第二，对县域治理结构进行大胆探索。这里面有几个需要注意的点。一是强化人大的权威。二是县委书记不宜兼任人大主任。这一点我在若干年前就呼吁过，并多次写文章阐述。三是书记市长可以一人来做，不要搞两个人。这一点我同样在多年前就已提出。书记市长一个人做，不是要改变现在的选拔模式。坚持党管干部是我国的重要原则。但可以探索这已原则的具体实现形式和选拔模式。在探索改革人大体系以后，如果县委书记和县长一个人来做，我们的机构可以大胆搞整合。我们有这样的样板，比如顺德实行了党政融合。党政一共是16个机构，每个机构有很多牌子是为了对应上面的检查，现在各项工作开展的也很好。如果县委书记和县长一个人来做，就可以改变目前县里班子一套，政府班子一套的重叠状况。

第三，书记县长如何一个人来做？我认为首先坚持党管干部的原则。根据党管干部原则，党委可以提出若干个县委书记候选人，在此基础上让党员代表大会投票选举。比如党员投票选五个，其中前三名推介给县人代会，参加县长竞争。在人代会上，谁得票最多谁就当县长也是当然的县委书记，这既体现了党内民主，也体现了人民当家作主的人民民主。两个体系，一个党代会、一个人代会，最后选出的县长书记必须是对向下负责任，而不会只是简单对上负责任，这一点既加大人大的权威，又加强人大对县长书记的监督，同时体现了人民民主和党的领导。如果这一改革能被实施，笔者以为将会深刻的影响县域治理的整体格局，甚至对全国的国家治理都将产生深远影响。

（作者为中国深圳创新发展研究院资深研究员。本文系作者在2017年6月24日由中国经济改革杂志社主办的“县级综合体制改革暨威县创新实践高层研讨会”上的演讲）