行政主导地位过强压制企业作用

在大湾区内，行政分割过于严重，很多问题都是因为行政分割过于严重而造成的。不仅仅是“一国两制”，而是“一国十一制”，也就是说，每一个城市都有自己的制度。不仅内地九个城市和香港、澳门之间缺乏有效协调，内地九个城市之间也没有有效协调。广东很多年前就开始做“同城化”的努力，在很多方面（主要是交通）已经互联互通，但仍然有巨大的改进空间，尤其是在社会保障等社会政策方面，还没有有效地互联互通。

相对于中国其他地区，广东创新发展的主体一直是企业和政府起辅助作用，但因行政主导地位过强，企业和市场的主体地位没有凸显出来，企业仍然面临行政分割所导致的巨大制约。在世界其他大湾区，企业在湾区的经济乃至社会整合方面扮演巨大角色，但在广东，企业的这个作用被行政所分割，起不到整合作用。

怎么办？因为是“一国两制”，较之其他大湾区，港珠澳大湾区的整合有其难度。但因港珠澳大湾区存在一个强大的中央政府，行政分割所造成的困难也不是无法克服的。有几方面路径可以考量：

第一，优质城市建设。湾区可以对标国际一流城市建设来进行。很多年前，广东已经提出“叫板新加坡、首尔”等城市。“叫板”不仅仅是基础设施建设方面，更是“软件”方面的。湾区内部很多城市的基础设施已经跟上，甚至不亚于港澳，但管理水平远远没跟上。这方面，湾区各城市通过服务业的整合快速得到提升。应当指出的是，广东现在的服务方式和水平本来就和港澳经验相关。

第二，城市群建设。城市群建设已经提升为国家计划，湾区可以参考其他国家的湾区建设经验，例如东京湾区、旧金山湾区、纽约湾区等。除了要参考这些湾区的基础设施建设，更重要的是这些湾区如何克服行政分割的限制，让企业和社会在湾区整合方面起主导作用。

第三，湾区范围内的制度整合。这里要建设的是笔者称之为一个内部版的“欧盟”。欧盟具有很好的理念，有效推动了欧洲的经济社会发展。现在出了问题，并不是理念不对，主要是因为缺少一个强有力的中央协调者，因为欧盟由主权国家组成，各国之间的国家利益很难协调。

港珠澳大湾区则不同，有强大的中央政府作为协调者。湾区内部现在的整合情形远不及欧盟，例如在劳动力市场、人员流动、关卡管理、科研合作等方面，都离欧盟很远，甚至还没有开始。这方面，有很多湾区“共同市场”有待建设，包括共同制造业基地、共同金融市场、共同劳动力市场、共同房地产市场、共同教育市场、共同服务业市场等。如上所说，香港的金融、教育、科研优势，为什么广东不能用？如果这些湾区共同市场建成了，就可以实现湾区内部资源的有效配置。

第四，世界性贸易平台建设。在这方面，湾区要深入研究成功的案例，结合湾区的现实，打造世界级自由贸易平台。欧盟的经验、北美自由贸易区的经验、TPP规则等都是可以借鉴的。这不是说把这些自由贸易区的规则简单抄过来，而是研究这些经验，把这些国际多边主义的规则内化，变成“一国”之内大湾区自由贸易区的规则。因为这些规则具有国际性，也比较容易为国际企业所接受。

再者，在“一带一路”的背景下，这样做尤其有意义。“一带一路”并非单向道，而应当是双向道。这表明不仅中国要通过“一带一路”走出去，国际大企业、国际技术、专业人才也要通过“一带一路”进入中国，成为中国和世界的永恒关联。从经济总量等各方面来看，大湾区在“一带一路”中的作用，不是中国其他城市群体所能比的。

第五，中央高层组织协调。鉴于“一国两制”的复杂性和城市之间的严重行政分割，这11个城市之间本身或广东省一级很难产生有效的协调机构。如果没有有效的协调，本来很容易解决的一些具体利益问题，就会被放大到阻碍湾区的整体整合。因此，可以参照京津冀协调模式，由高层组织协调机构。没有这样一个顶层设计，很难达成上述几个方面的目标。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长

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