明报社评

研究复研究，修订《防止贿赂条例》全面涵盖行政长官，迄今仍是只闻楼梯响，政府立场由两年前承诺“及早启动立法”，变成“研究后报告结果”，没有具体落实时间表，市民难免质疑政府“走数”。特首宪制身份具有双重性，需要同时对中央和特区负责，此一独特宪制地位，成为修订防贿条例一大难题，然而这不代表政府可以无了期拖拉。《基本法》明文规定特首需要申报财产，反映中央对特首廉洁也有很高要求，特区政府应与中央商讨如何完善法律机制，理顺特首独特宪制地位与法律监管问题，确保反腐没有缺口。

宪制角色成修例障碍   两地法律界观点迥异

香港防贿条例若与国际标准比较，算是相当严厉，最大不足之处，就是适用范围并未全面涵盖特首。2012年，时任行政长官曾荫权卷入收受利益风波，引发修订防贿条例第3及第8条的讨论。防贿条例第3条提到，包括政治任命官员和公务员等指定人员，若未得到特首许可而索取或接受利益，即属犯罪；第8条订明，任何人向这些指定人员提供利益，同属犯罪，不过有关条例并不适用于特首。当年政府为了防止及处理特首潜在利益冲突问题，成立检讨委员会，由终审法院前首席法官李国能主持。独立委员会其后提出36项建议，包括将防贿条例第3及8条涵盖特首。无论是上任特首梁振英，还是现任特首林郑月娥，都曾承诺尽快落实建议，可是拖延近7年，至今未见重大进展。

香港是法治社会，强调法律面前人人平等。虽然政务司长张建宗强调，现行防贿条例已“有效防止涉及特首的贪污行为”，即使未修例亦没有“法律空隙”，可是防贿条例规管所有政治任命官员和公务员，唯独特首例外，彷佛特首可以凌驾法律之上，予人观感实在很差。前年7月林郑月娥上任后，政府向立法会表示会“及早启动立法”，可是近日的答覆却变成“研究后报告结果”，听在市民耳里，难免怀疑政府食言。

防贿条例未有全面涵盖特首，问题可以上溯至港英时代，背后牵涉到香港政治体制。港英时代，港督由伦敦当局委任，立法局无权弹劾，廉署直接向港督负责，防贿条例并不适用于港督，负责监督港督操守的是英国政府。回归后，香港奉行一国两制，行政长官角色、地位和任免，均与昔日港督有所变化，惟香港并非独立政治实体，特首身为特区首长，需要同时向中央和港人负责，宪制身份具有独特双重性，其中一个最明确的体现，就是特首由香港选举产生，然而中央拥有实质任命权以至免职权。根据《基本法》，如果特首有严重违法或渎职行为却不辞职，立法会可动议由终院首席法官领导独立调查，倘若证据充分，立法会可通过弹劾，“报请中央人民政府决定”。

特首凌驾法律难接受   中央特区可另辟蹊径

有关条文意味，就算在任特首渎职违法证据确凿， 仍需交由中央处置。修订防贿条例适用范围涵盖特首，最复杂之处就是触及中央、特首与香港之间的三角关系，对此香港与内地法律界观点不一。例如李国能认为，特首不可能凌驾在法律之上，落实修订建议不存在法律和宪制障碍；内地法律学者却认为，修订防贿条例监管特首并不适当，因为特首是特区最高负责人，廉政专员要向特首负责，未获授权不得调查作为其上司的特首，监于廉政专员是由中央任命，若专员发现特首有可疑之处，应向中央反映，由中央定断。当年李国能的检讨委员会建议，特首接受利益前要得到法定独立委员会许可，内地认为这意味委员会的决定可以凌驾特首，做法大有问题，张建宗表示有关修订未必符合特首独特宪制地位，所说的正是这一点。

两地法律界对修订防贿条例见解迥异，背后反映的是一国两制之下，香港与内地两套截然不同的法律观和制度观。港人对法治原则有坚持，难以接受特首可以凌驾法律，关键是如何在一国两制框架之内，寻求一个港人满意又为中央接受的解决方案。修订防贿条例，应当是优先考虑，当然中央和特区亦可研究其他方法，加强监督特首。举例说，《基本法》第47条规定，特首就任时要向终审法院首席法官申报财产，条文目标是要特首上任时清楚交代身家，好让日后比对，监察特首任内是否清廉自持、身家有否暴涨。过去已有内地学者提出，可以考虑就第47条进行本地立法，完善特首财产申报制度，对特首是否需要定期申报财产、如何处理不实申报等事宜，作出明文规定。有关建议可作参考。

防贿条例未全面涵盖特首行为，属于制度缺失，港人希望杜绝漏洞；中央重视反腐，强调依法治国，相信亦支持以合适法例，防止和处理特首贪腐问题。这可以成为中央和特区政府的共同立足点。如果特区政府真的认为，修订防贿条例存在难以踰越的宪制障碍，就应详细向公众解释，同时向中央反映，携手探讨解决之道，而不是一味拖拉，叫市民空等。