2017年11月13日，亚细安与美国建立对话关系40周年，双方领袖在纪念峰会上握手留影。左起为马来西亚时任首相纳吉、缅甸国务资政翁山淑枝、泰国首相巴育、越南总理阮春福、美国总统特朗普、菲律宾总统杜特尔特、新加坡总理李显龙、文莱苏丹波基亚、柬埔寨首相洪森、印度尼西亚总统佐科，以及老挝总理通伦。（档案照片）

林煇智

国际特稿

美国总统选举已进入倒数阶段，在2019冠状病毒疾病疫情笼罩全美的情况下，这场特朗普与拜登入主白宫的激烈之争，分外受到全球关注。作为世界第一经济和军事大国，美国政府最高领导人更替与否，无疑牵引着世界许多重大事件的发展，包括远在地球另一端的亚洲地区，选举结果同样会对这个区域产生连锁效应。这场角逐白宫宝座的选举还未分出胜负，但回顾过去四年来，美国现任总统特朗普政府的“自由开放的印度洋—太平洋战略”对东南亚国家起了什么样的影响？总统选战结果又将如何影响美国与本区域在政治、安全与经贸方面的未来合作和发展？

美国和东南亚近10年来战略伙伴关系的发展，必须从美国前总统奥巴马说起。

奥巴马政府时期，美国推行了从“转向亚洲”到“亚太再平衡”的战略，逐步实现美国对东南亚“全方位介入”的对外政策，以及与东南亚国家关系的重构。

奥巴马政府亚洲政策的一大成就，是建立了同东南亚国家之间持续合作的架构，在政治和军事上加强了与亚太盟国的合作，以及在经济和贸易方面推出“跨太平洋伙伴关系协定”（简称TPP）。

2016年，奥巴马在美国加州与亚细安10国领导人举行非正式会议，这是美国首次邀请亚细安国家领导人在美国本土集体会晤，峰会旨在巩固奥巴马政府的亚太战略，反映了美国与亚细安建立稳固、持久伙伴关系的决心。

然而，这一切在美国总统特朗普上任后出现巨大改变。

特朗普在2017年上台后，就宣布退出奥巴马政府费尽心血达成的TPP。同年11月，特朗普提出“印太战略”，取代奥巴马的“亚太再平衡”战略。

本质上，特朗普和奥巴马提倡的亚太政策都是出自于对亚洲和东南亚国家地缘政治战略的考量，但实际上，特朗普的印太战略更偏向为制衡中国的全面战略竞争，而不是与亚洲国家展开多方面合作。

美国华盛顿智库“外交关系协会”东南亚资深研究员格兰奇克接受《联合早报》访问时指出，特朗普提倡的印太战略，与美国历代政府的尝试大有不同。

他说：“与奥巴马政府的政策相比，这更是一种遏制中国的战略，并且更明确地侧重于与各别国家建立单独的关系。”

新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院高级访问研究员库克也说：“特朗普政府印太战略的概念更多是要抵抗中国的雄心勃勃策略，并敦促各地区国家也一起这样做，而不是为这些国家提供与美国合作的积极动力。”

受访学者认为，特朗普若成功连任，他将在第二个任期延续以中国为制衡对象的外交政策，而东南亚国家依然必须在这两个大国的角力中采取平衡战略。

新加坡南洋理工大学人文、艺术与社会科学院院长廖振扬教授受访时说：“换届选举在本质上是对现任总统的公投。按照这种逻辑，如果特朗普获胜，这将表明大部分选民支持他推出的政策。”

就东南亚而言，特朗普如果连任，将意味着美国与本区域的外交关系将维持现状，而各国仍须“小心翼翼”平衡与中国和美国的外交关系。

南洋理工大学拉惹勒南国际问题研究院教授陈思诚指出，特朗普政府的印太战略将迫使亚细安国家必须在美中之间选择一方，并“可能会进一步把东南亚各国政府推向靠拢中国”。

实际上，对于大国之争，大多数东南亚领导人已多次表明，无意在中美间选边站。新加坡总理李显龙今年6月在政策杂志《外交事务》上撰文说，新加坡在内的东南亚国家处于各个大国利益的交汇点上，“必须避免被夹在中间或被迫作出令人不快的选择”。

印度尼西亚外交部长蕾特诺也在9月初亚细安外长会议举行前夕提醒中美，别把印尼和亚细安卷入两国的博弈。她重申，亚细安在中美课题上保持中立团结，亚细安各国愿意与大家合作，但不愿被困在中美博弈中。

特朗普在2019年正式通知联合国，要求退出应对全球气候变化的《巴黎协定》。对特朗普而言，该协定让美国经济处于不利位置。他还曾表示气候变化是骗局，其立场招致国际社会的广泛批评。

全球平均气温升高若难放缓东南亚必将受冲击

普林斯顿大学国际事务教授奥本海默认为，从2017年宣布退出《巴黎协定》到2019年正式启动程序，这项决定在过去四年对东南亚造成的影响还没有十分显著。

根据程序，任何要求退出气候协定的国家须在2019年11月4日以后才能正式宣布退出意向，而退出协定的实施时间为一年，这意味着美国要在总统选举结果产生后数周才能完成退出程序。

这样一来，2020年新当选的美国总统有机会选择重新加入气候协定，但如果入主白宫的还是特朗普，要实现让全球平均气温升高放缓的目标恐将遥不可及，而东南亚地区受到冲击也只是时间的问题。

环境组织德国观察编制的《全球气候风险指数》指出，自1960年以来，东南亚平均气温每10年出现上升趋势。其中，越南、缅甸、菲律宾和泰国已被列入全球过去20年受气候变化影响最大的前10个国家。气候变化也对农业、旅游业、渔业等经济命脉产生影响，更长期影响着人们的健康和生活素质。

美国加州斯坦福大学去年一项研究显示，气候变化加剧了国家间的不平等，拖缓了最贫困国家的发展，也令一些富裕国家愈发繁荣。研究人员表示，贫富两极国家间的差距加大，有超过25%的因素是全球变暖，而如果特朗普再任职四年，这个问题只会随着他在气候暖化上的不屑立场持续恶化。

特朗普自上台以来对参加东南亚国家的峰会一直意兴阑珊。他在2017年11月唯一一次参加了在菲律宾马尼拉举行的美国—亚细安峰会，但却半途离开。

此后，特朗普除了出席分别在2018年和2019年于新加坡和越南举行的美朝领导人“特金会”，几乎没到访任何东南亚国家，也未出席任何东亚峰会和亚细安领导人会议。

特朗普与东南亚领导“接触有限”

对于特朗普过去四年在东南亚区域的外交关系，库克指出，特朗普政府与东南亚国家领导人的接触实际上“非常有限”。“过去两年，没有任何东南亚领导人到访白宫，特朗普也没访问任何东南亚国家。”

南洋理工大学拉惹勒南国际关系学院特聘访问学者加芬克尔受访时认为，特朗普决定不出席一个地区的峰会仅反映一个事实，那就是该地区根本不在他的心理地图上。“他面对外国人通常感到不自在，因为他对外国人不太了解。”

哈德森研究所亚太项目负责人克罗宁将其形容为特朗普政府对东南亚的“疏离政策”。他指出，“若特朗普政府能在东南亚地区保持积极的参与，并给该地区带来更多的投资，展现出自己的实力，那么东南亚各国对美国的不确定性和不可预测的恐惧可能会逐步消失。”

“多边”框架或添“选边”难题

受访专家认为，若民主党总统候选人拜登入主白宫，美国政府对华政策不会有大改变，但更倾向“多边主义”的拜登会着力联合盟国与利益相关国家，建立同盟对抗中国的竞争。

目前在民调中取得至少10个百分点领先优势的拜登是一名外交老手。拜登的长期从政经历让他建立了深厚的根基和人脉。他在长达36年的联邦参议员生涯中，曾两度担任参议院外交委员会主席，并且是数十年来美国与亚洲政策关键转折点的参与者。

新加坡南洋理工大学人文、艺术与社会科学院院长廖振扬教授认为，如果拜登当选，他要进行的优先事项之一会是重新践行美国在特朗普领导下舍弃的多边主义和区域主义，努力让美国重返自由贸易的议程。这些都是东南亚国家极其关注的事项。

廖振扬说：“相较于特朗普，拜登将更具可预测性，且拒绝单边主义，这些是东南亚地区更加熟悉的模式。但是，我们必须做好准备，如果拜登获胜，目前在美国社会两极分化的现象将进一步加深。这意味白宫将须分心应对，而要它们兑现对亚洲所作的任何承诺，将会是一大挑战。”

在多边主义的框架下，拜登政府将试图团结美国在亚太地区的盟友，加强对中国在贸易、人权、网络间谍活动、南中国海等多个领域政策转变的力度。这将使东南亚国家处于另一“选边站”困境。

拜登今年初在美国《外交事务》中撰文就已表明，即使华盛顿将寻求与北京在气候变化、全球卫生安全等共同利益问题进行合作，但“在对抗中国的霸凌和侵犯人权行为，应对这种挑战的最有效方法，是建立美国盟国和合作伙伴的统一战线。”

拜登强硬人权政策或延伸至东南亚

南中国海争端一直是美国政府在东南亚政策的焦点。2017年以来，美国对中国在南中国海所主张的政策已从单纯的批评，升级至将其列为“不合法”。专家认为，拜登当选后可能会要求区域盟友和安全伙伴，例如新加坡与美国更紧密地合作，以遏制中国的侵略行为。

新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院高级访问研究员库克说：“特朗普在很大程度上无视或批评盟友和区域安全伙伴，但拜登不会这样做，这可能会使新加坡和区域其他国家处于困境。”他认为，美国与东南亚的合作方式可能通过论坛加强外交和双边合作、扩大美军准入范围，包括短程和中程导弹，以及联合飞行与航行自由行动等。

南洋理工大学拉惹勒南国际关系学院特聘访问学者加芬克尔也说：“尤其像新加坡等东南亚国家领导人，他们都很重视美国区域战略投资所带来的稳定作用，为东南亚带来经济繁荣和安全。但是，他们深切希望美国保持最大参与度的同时，也不想在经济和技术方面被迫做出疏远和激怒中国的政策选择。”

拜登在竞选活动中誓言将在人权问题上采取更强硬措施，这项承诺除了针对香港和新疆少数民族，也可延伸至东南亚，对区域一些国家施加压力。

据报道，拜登曾针对中国实施港版国安法而表示将“全面实施”香港人权和民主法案，包括制裁官员、金融机构、企业和个人。在中国维吾尔少数民族课题上，拜登更是使用“种族灭绝”的强烈表态，来定义中国政府在新疆涉及人权行为。

另外，拜登在竞选网站上一篇名为《美国回教社区议程》的文章中也勾勒出缅甸罗兴亚人的人权问题，并指回教少数群体的系统性歧视和暴力行为“令人憎恶，破坏了和平与稳定”。专家认为，特朗普对人权和道德主义的轻视，允许一定程度的“独裁主义”政治形态在东南亚区域繁衍，而拜登在这方面将不会坐视不理。

泰国朱拉隆功大学安全与国际事务研究所所长提蒂南说，泰国2014年发生军事政变时，时任总统奥巴马政府一直与发动政变后上台的泰国军人政府保持距离。但相比之下，泰美关系在特朗普政府执政期间显著回暖。提蒂南预计，如果拜登当选，其政府在这方面的政策上将延续奥巴马的做法。

总部位于泰国曼谷的亚洲中心主席戈麦斯指出，过去几年，一些国家制定了反假新闻和仇恨言论的法律，但实际上这也是可以用来打压反对派和异议分子的手段。

据报道，柬埔寨国会今年4月匆匆通过一项《国家紧急状态法》，允许政府在国家进入紧急状态时，有权监督通讯、控制媒体与社交媒体，限制可对社会造成恐惧、动荡或损害国家安全的信息。戈麦斯认为，这些在危机下被制定的政策很可能在危机后延续一段很长时间。不少人权组织也认为，该法案将使柬埔寨首相洪森拥有更大权力，而法令广泛而含糊的条款违反了基本人权，可能被滥用。

不过，戈麦斯说，即便拜登当选后能为本区域带来更多在多边主义、尊重人权和民主化等方面的清流，但要成功落实这些政策，实际上还需很长的时间。