很多社会，一旦遇到类似2003年沙斯或者今天冠状病毒那样的大规模疫情，都会出现严峻的社会治理问题。尽管人们盼望理性，但理性在疫情发生时往往变得非常难得，甚至不可能，因为疫情导致大规模的心理恐慌。这个时候，政府部门必然会采取一些特殊或者额外的举措，而这些举措往往会被人从不同角度指责。

但如果政府部门不采取特殊举措，惊恐的人们就会自发地采取这些举措，甚至采取更为极端的措施。这些非寻常或极端的举措是否有效，已经不是问题的关键，因为在很多人看来，有比没有好，至少满足一种心理的需要。

如果说一旦出现疫情，这种极端行为不可避免，那么在日常和一般的制度设计中，就必须考虑到类似特殊情形的出现，以减少甚至避免极端举措的使用。人类的制度实践已经使得一种科学的制度设计成为可能。就中国来说，这涉及诸多方面的制度设计问题。

首先是中央与地方的关系问题。在中国的单一制体制下，理论上说，地方政府的权力来自上级政府的“授权”；从法理看，地方政府只是中央政府的派出机构，而非独立于中央的机构。但在权力操作层面，无论是中央还是地方，很难根据理论和法律的规定来行为，因为如果完全根据理论和法律来行为，就会出现很多问题，导致治理危机。

中央和地方的关系，理论上表现为委托者和代理者之间的关系，但两者之间的关系并非简单的授权关系，因为代理者（地方政府）对事物有自己的考量，其行为会出现和中央（委托者）不一致的情况。中央政府因此要设计一些制度规则，使得两者保持一致。但这样做有其积极的一面，也有负面的地方。

积极的地方在于保持了法律和政策的一致性，负面的地方就是忽视了地方差异，使得法律和政策难以落实下去。再者，单一制国家假定地方政府只是执行者，而不是决策者。但事实上，地方政府也是一级政府，并非仅仅是中央的代理。有很多地方须要地方官员的直接决策，而非简单地等待和听从中央的决策。如果太过于集权，中央政府就会面临信息收集、信息传送的时间、中央官员对信息的判断等问题。

更为重要的是，即使中央政府获得了完整的地方信息，其决策时也要考虑到全社会的利益。这里涉及局部和整体之间的关系。一条信息在中央层面的公布，会不会造成全社会的惊恐？要不要把此信息成为一个全国性的“新闻”，抑或控制在局部地区发布？这些都是必须考虑的。因为这种多因素的考虑和决策需要时间，因此在实际层面往往拖延了信息的发布和传播。

冠状病毒的扩散就说明了这一点。武汉市长辩护说没有瞒报信息，而是根据法律和政府规定发布的。但即使是没有故意瞒报，在普通百姓看来，已经造成了瞒报的实际效果，导致了社会的恐慌。疫情这样的事件和其他事件不一样，因为涉及整个社会，无论哪一级政府，都很难通过内部运作来解决问题。

其次是地方政府与社会的问题。在疫情问题上，地方政府首先面临的问题是有无独立的决策权？地方受制于各种制度和法律因素，并且夹在中央和地方社会之间，在决策方面权力有限。决策与不决策都必须承担风险。地方的授权来自上级，但也面临来自当地社会的直接压力。

如果仅仅“唯上”，出了问题就会面临社会的压力，而来自社会的压力大到一定程度，同样会引来中央政府的问责；另一方面，如果直接向社会负责，表明地方政府首先必须考虑地方的利益，而在一定程度上“忽视”全局利益，这样又会面临来自上级的压力。可以看到，推迟发布信息、少报、瞒报等现象，都在这样一个行为逻辑过程中产生，有其必然性。

制度安排来解决问题

这不仅是中国的问题，也是很多国家都面临的问题，必须制定很多制度安排来解决。单一制体制下存在的问题，可以借用一些联邦体制的方法。实际上，中国在很长时间里曾经实施“行为联邦”的方法。“行为联邦”不是西方的那种宪政或者法理上的联邦，而是具体操作或者政策设计和执行行为上的联邦，它满足了单一制体制集权，但在很多方面又须要分权。

在行为联邦体制下，在一些领域，由中央政府来统筹，中央权力一竿子插到底，深入各个地方，便于中央政府直接收集信息、处理信息，并在此基础上作出科学决策。但在另外一些领域，中央干脆就完全授权地方，让地方政府来决策和执行。

不过，尽管“行为联邦”这种非制度化的特征，给单一制体制下的中央地方关系带来了弹性，但也阻碍了中央地方关系的制度化发展。从国际层面来看，二战以来，从前非常分权的联邦体制，呈现出越来越集权的现象，表明中央（联邦）政府在当代社会所承担的功能和责任越来越多，中央政府的权力不仅仅限制在传统的外交和军事领域，而几乎涉及政治经济社会的各个重要方面，包括财政、金融、社会保障、公共卫生等。

因此，中国的选择有二，要不授权地方，要不完全集权到中央。授权地方表明要在法律和制度上给地方高度自主的决策权和执行权。在地方能力不足的情况下，可以求助于中央政府。而完全集中中央，意味着中央政府要在各个地方设立直接属于自己的机构，所有一切都由中央政府来统筹，中央权力直接深入地方。

就是说，这些中央机构和地方政府没有任何关系，直接由中央机构收集、处理信息和决策。中央政府也可动用当地或者其他地方的力量来执行。要这样做，就必须改变目前一些单一制下的制度安排，一方面进行选择性集权，把一些被视为是具有全国性意义的权力集中上来，重组中央权力的组织体系；另一方面进行选择性分权，把一些被视为是只具有地方意义的权力全部下放给地方，让地方担负全部责任。

第三是专业人员的角色。在疫情领域，这里主要指医生和其他专业人员的权力。专业或者广义上的知识权力属于“非授权”的权力，因为尽管专业人员并不是政府的一部分，但他们具有巨大的社会影响力。这里有几个问题要处理，第一是专业人员的独立性，制度必须保障他们只是从专业出发而决策或者判断，而不是出于任何其他目的；第二，制度也必须保障他们能够在决策与执行过程中具有实质性的权力。

在民主社会，“非授权”的权力经常被质疑，因为这种权力来自知识和经验，而非“选票”。但实际上，在治理当代复杂社会过程中，这种权力不仅客观存在，而且正在变得越来越重要，有些时候发挥着甚至比政治权力更大的社会影响力。在类似沙斯和冠状病毒等医学领域，社会对专家的信任度会远远高于对政治人物的信任度。当然，知识的权力不仅仅限于医学领域，在很多其他领域都是这样的，中央银行的独立性是另外一个典型的例子。