大多数中国人对“政府”的概念

到了今天，中国出现了“国家”和“社会”关系了吗？从研究文献上来说，这些早已经存在了。这么多年来，西方用什么概念，中国的学者也使用什么概念，步步紧跟。但从实践层面来说，传统的“官民”关系已经被改变了吗？答案并不是很清楚的。

大多数中国人并没有把政府视为一种制度，他们所看到的仅仅只是一个个政府官员。而对政府来说，他们心目中也没有作为一种制度的社会，所看到的仅仅只是一个个“民”。例如，就政商关系来说，两者的关系并非是两个实体组织之间的关系，即政府和企业，而是两个个体之间的关系，即政府官员和商人。即使在最能体现普世性的法律领域，尽管和西方一样，中国也确立了无数的法律法规，但这并没有体现在各个社会群体的行为上。一旦出现事情，中国人依然没有多少法律概念，不会首先去求助于法律，而是人际关系，法律可能是最后“不得不”的一种方法。在这样的情况下，无论是政府权力的边界或者社会群体的权利概念都很难确立起来。

不过，在实际社会运作过程中，尤其是在社会治理方面，则已经体现出这种需求。理由很简单，那就是，在物质层面，现代社会已经来临。近代以来，众多的西方思想传入中国，但中国社会并没有深厚的土壤或者物质基础，因此思想仅仅停留在思想层面。但改革开放以来的实践已经改变了这种情况。工业化、人口流动、互联网等等因素的出现，传统社会已经解体，社会发展不可避免地表现出“普世性”，就是说，西方社会曾经发生过的诸多现象也在中国发生了。

在此情形下，改革以往“官民”关系成为必然。尽管如其他所有东亚社会变化所显示的，怎样的改革也不会促成中国“官民”关系完全演变成为西方那样的“国家社会”关系，但传统的“官民”关系难以为继，必须转型了，即从两个个体之间的关系转型到两个实体之间的关系。

这里的核心问题是“边界”。尽管中国还是“无限政府”，但这并不意味着政府和社会两者之间没有了边界，没有各自的领域。今天中国和西方的社会发展呈现出相反的趋势。在西方，这种发展表现为国家的“社会化”。随着“一人一票”制度的确立，社会力量大肆侵入政治领域，既不能产生有效政府，更难出现政府的“自主性”。在正常的情况下，民主成为最为保守的政体。尽管各种社会力量都希望变化，也能有效地把自己的意见表述在政治过程之中，但最终的结果是相反的，即什么变化都不会发生。

相反，在中国则呈现出社会力量的“国家化”的趋向。在客观层面，随着传统社会结构的解体，具有自治性的社会力量也在自然产生，并且速度很快。不过，就政府而言，并没有准备好接受这样的自治社会组织；相反，政府仍然使用传统方式来吸纳社会组织，并把社会组织成为体制的依附品。随着经济和科技的发展，政府在吸纳社会力量的能力在迅速强化，尤其在阻止社会自组化方面。因此，社会没有自治空间，产生不了制度化的社会。

但社会力量的“国家化”并不能等同于国家力量的强大。结果恰恰相反，不仅社会非常脆弱，国家也同样脆弱，导致了“弱国家弱社会”的现象。一方面，无限政府，边界无限，什么都管。一个什么都管的政府一定是最弱的政府，什么都管，但什么都管理不好，这个政府就是弱政府。就社会来说，没有自治空间，不能组织自己，不能自己管理自己，一切都求助于政府，这便是弱社会。

从长远看，“弱政府弱社会”治理成本越来越高，就是说这种局面不可持续，难以为继。要改变这种局面，就是要把传统的“官民”关系转型成为现代的“国家社会”关系。如何转型？人们可以把中共十八大三中全会的处理政府和市场关系的原则应用到国家社会关系。如果处理政府和市场关系的原则是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用”，那么处理国家和社会关系的原则，可以表述为“使社会在社会治理过程中起决定性作用和更好地发挥政府的作用”。

如果这样，政府就不仅应当容许更应当鼓励自治社会的出现和发展。只有这样，社会才能自己组织自己，自己管理自己。而政府的“更好作用”则体现在对社会实行监管，以避免“坏社会”的出现。而这个“监管”方式就是中共十八大四中全会所说的“法治”。也可以预见，在这个过程中，国家本身也会变得更为强大，因为当国家不再依靠传统方法来治理现代社会的时候，就必须创新和发展新的具有普世性的、更为有效的方法来治理现代社会。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长

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