但同时，正因为这些地方对地方、对国家很重要，权力一旦下放，如果不成功，就会对整个国家产生不堪重负的影响。很显然，设计自由贸易区改革时，并没有充分考量到试错成本的问题。如果让那些比较小的地方来施行，试错成本就会很小，成功的可能性反而会更大。

上世纪80年代的改革之所以能够推行下去，就是因为当时的试错成本很小。深圳的改革能够成功，是因为深圳当时只是一个小渔村。成功与否，对国家、对地方影响并不大。中国改革到今天，并不缺改革，改革的广度有了，所缺少的是深度和力度。而具有深度、力度的改革必然涉及到试错成本。这就要求改革设计者在设计改革时，充分考虑到试错成本的问题。

就附加值来说，改革也要创造附加值。这里涉及到一个改革模式转型的问题。中国的制度优势就是集中力量办大事，往往用举国之力把一件事情做好。深圳是这样发展起来的，上海也是这样发展起来的。但问题在于，如果把什么样的改革都放置于这些地方，这些地方的改革的附加值就大打折扣了。这些地方已经累积了方方面面的巨大资源，再加上一些资源（即改革）也很难体现出附加值来。

尽管这并不是说把改革放在穷地方，就可以体现出附加值来，但这个经验现象的确表明，在设计改革政策时，必须考虑到改革的附加值问题。实际上，无论就试错成本还是附加值来说，十九大所提出的“自由贸易港”改革也面临同样的问题。

监察越频繁执行权越难行使

政策的信用度是多年来被人们忽视的问题。所谓政策信用度就是国内外对特定政策的信任。政策信任度越高，政策的欢迎度就越高，政策的执行力度也会相对高。就这个角度来看，这些年来所宣布的新政策的频率过高，往往一个政策还没有理解消化，另一个新政策就下来了；一个政策还没有执行，更多的政策接踵而至。

这不仅造成大量政策堆积在官员办公室里，更造成国内外对政策的信任度低，形成“政策越多、信任度越低”的局面。在1980年代，一个新政策出台，人们欢欣鼓舞，但现在新政策过于频繁，人们没有什么感觉。这必然影响到政策的社会环境。

再来看监察权问题。监察权尽管在十九大正式成为“三权”之一，但在十八大之后已经开始试行，并且成长上升得很快，其力量充分表现在反腐败运动上。作为独立的一权，监察权仍然是新权，其运作还没有足够的经验。例如，监察权与执行权的边界是什么？是不是可以事无巨细地监察执行权？发现问题之后又如何处理？所有这些问题并没有现成的答案。

从监察权实际运作的情况看，已经发现了诸多问题。例如有媒体报道，在一些地方，监察机构对官员办公室置放零食等都视为“违规”。又如官员的尊严问题，在一些地方，很多官员现在面对监察人员“如临大敌”，严阵以待。一旦监察机构进入检查，最重要的事情也得停下来，全面配合监察机构的工作。监察越频繁，执行权就越难行使。总之，如果监察权没有节制而泛滥，执行权就会受更多的制约，甚至被废掉。

这方面，中国历史上有丰富的经验。监察权自汉朝确立，一直存在到晚清。汉朝就规定监察只局限于执行权的六个方面或领域，出了这六个领域，其他领域不属于监察范围。如史学家钱穆所言，如果监察权滥用，就必然演变成“内部反对党”，并且为了反对而反对。监察机构的主要职责是发现问题，但如果为了发现问题而去找问题，那问题就来了。因此，在各个朝代，监察权都根据需要进行调整。

在理解了决策权和监察权之后，执行权的状况就很容易理解了。执行权被夹在决策权和监察权之间，当决策权和监察权强化时，执行权就受到巨大的制约。行使执行权也需要权力，当权力不足时，执行往往裹足不前。同时，执行官员也是理性的，在面对毫无限制的监察权时，他们自然也选择“不作为”，因为“作为”往往导致监察机构的关注。

实际上，要推进改革，就必然会造成一些人的利益损害。如果利益受损的这些人向监察机构申诉，执行改革者的下场不会很好。尽管“不作为”也会有后果，但比起“作为”带来的后果，他们宁可选择“不作为”。在一些地方，因为监察权的滥用，导致“告状的人多于干活的人”的局面。在这样的局面下，“执行权”往往处于闲置状态。

“内部三权分工合作”对中国来说，是一个新的制度。从历史经验看，这个制度一旦有效运作起来，其生命力不可低估。任何一个新制度从确立到有效运作需要时间，“内部三权分工和合作”制度也是如此。“三权”之间如何分工？它们之间的边界是什么？它们之间如何合作？“三权”各权内部如何建设？如何对其他权力不造成不必要的干预？所有这样的问题都必须在实践中进行探讨。

（作者是新加坡国立大学东亚研究所所长，文章仅代表个人观点）