中国的改革现状如何？中共十八大以来，高层希望通过决策集权，对改革进行顶层设计，通过大规模的反腐败运动来克服改革的阻力，以“啃硬骨头”的精神全面深化改革。

据各方面的统计，自十八大到今天，高层已经出台了近1500项改革方案。从理论上说，这一波的改革的确是史无前例的；人们也相信，如果所有这些改革一一落实和到位，必将重塑中国，不仅把国家的社会经济发展推到一个新的阶段，更把国家的制度文明提升到一个新的台阶。

但改革的实际情形又是如何呢？尽管不是说没有改革，但各方面的改革确实面临着执行困难的问题，这表现在几个主要的方面。第一，各方面的改革推进和执行程度不一、不平衡。一些改革执行了，另一些改革则没有；一些部门和地方执行了，另一些部门和地方则没有动静。第二，一些改革雷声大雨点小，做了一些，遇到困难就嘎然而止，半途而废。第三，更多的改革一直只停留在纸面上，没有人去碰，也没有人敢碰。

总体上说，尽管各个部门、组织和单位的改革声音很大，但实际层面没有很大的进展。

为什么会产生这样的情形？可以从人和制度两个方面来讨论和回答这个问题。以人的因素来说，就是要问：是不是执行者不想改革或者执行不力？以制度因素来说，就是要问：改革不力是否遇到了客观制度的制约？

从笔者调研的情况看，尽管一些地方的确是人为因素造成的，但对很多人来说，他们并不是不想改革或不想落实改革举措，而是因为他们遇到了诸多制度性因素的制约，出现“想改革，但改革难”的局面。因此，这里主要想讨论结构性和制度性因素，如何对改革产生影响。

十八大以来，中国的政治制度开始产生结构性变化，至十九大这种结构性变化已经成形，并且表述在制度层面了。简单地说，中国形成了“以党领政”和“内部三权分工和合作”的基本制度构架。在很大程度上说，这是改革开放以来，国家层面最大、最重要的制度变革和建设，也是执政党和国家长治久安的制度基础。

在这一体制下，政府的权力来自党，政府受党的领导。当然，这并不是说，党权是所有权力的根源。要回答这个问题，就必须看党和社会的关系。从理论上说，社会（或者人民）是党权的最终来源，这也是执政党的合法性基础。不过，这个问题不在本文论述范围之内，这里只讨论整个执政机器内部的权力配置。

在整个执政机器内部，尽管所有权力都来自党权，但党权被分解为三个相关但又相对独立的部分，即决策权、执行权和监察权。在多党制国家，每一个政党都可以有自己的政治过程，互相竞争。但在中国，因为中共是唯一的执政党，国家只能存在一个政治过程。这个政治过程通过自身的开放性来消化多元的社会经济利益，把多元利益吸纳到这个政治过程之中。同时，为了实现政治过程的科学性和有效性，这个过程被分成三段，先是决策，再是执行，然后是监察。

“内部三权分工合作”体制本身不是本文要讨论的，但用“内部三权分工合作”的进展，可以透视到中国改革今天所面临的困难和挑战的制度根源之所在。

决策权集中是现实的需要

先来看决策权。十八大以来，决策权的集中是明显的。决策权的集中既是对十八大之前权力过于分散产生诸多负面影响的反应，更是现实的需要，包括全面统筹的顶层设计、反腐败运动、克服既得利益对改革的阻力等等。

决策权集中也取得显著的效果，尤其表现在反腐败和消除寡头政治方面。但就决策本身来说，权力集中也产生了一些问题，主要表现在决策的科学性。就政策而言，科学性不仅仅表现在理论层面，即改革的理论逻辑，更重要的是要表现在实践层面，即改革政策的可执行性。但理论逻辑和实践逻辑之间往往是有很大差异的。

这些年的决策，也就是前面所说的1500项改革方案，尽管都是必须大力改革的地方，并且表现为紧迫性，但对政策的执行可行性和效果考虑不够周到。可行性和效果涵盖方方面面，这里只集中讨论改革的试错成本、附加值和政策信用度三个方面。

就试错成本来说，可以举自由贸易区为例，因为这个案例很典型。自由贸易区是十八大之后一个很大的改革项目，无论对国家的内部发展和外部开放都具有标志性意义，各方都给予很高的期望。不过，几年下来，尽管自由贸易区已经扩展到全国层面，有了11个自由贸易区，但实在很难说非常成功。自由贸易区对各地的社会经济发展影响并不大，更不用说在国家层面了。

而原先设想的制度创新的意图更没有体现出来。为什么会这样？这里就有一个改革试错成本的问题。任何改革都不是“免费的午餐”，都含有试错成本。没有人能够保证一个改革一定会是成功的，因此当试错成本过大时，改革的相关方就很难去推进改革。

以自由贸易区来说，当时制定了“负面清单”，希望有关方面把“清单”所要求下放的权力统统下放。但事实上，就改革相关方来说，这些权力实在很难下放，因为一旦真的下放了，就会招致过大的成本。财政部、商务部、海关、地方政府等都有自己的理由保护自己的权力。很难遣责有关部门，因为它们的理由也很充分。自由贸易区包括了上海在内的11个地区，这些地区无论对地方还是对国家都很重要，正因为这样，它们才被挑选为自由贸易区的试验区。