对制度建设的规划，中共十八大是一个重要的转折时期。十八大之后高层所提出的“四个全面”，即“全面实现小康社会”“全面深化改革”“全面依法治国”和“全面从严治党”，除了第一个“全面”是关于经济发展之外，都是关乎制度建设的。

1980年代中期，中共曾经设想全面的改革计划，协调经济改革和政治改革的关系。但1989年六四事件之后，改革不再具有全面性，而是有重点的局部突破。也就是说，十八大之前的诸多制度改革大都是局部和零星的，没有系统性。

正如“四个全面”所示，十八大以来改革的最主要特点就是“全面”，“全面”就是“系统”。十八大三中全会所通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，是对“社会主义市场经济”的制度细化，四中全会所通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，可以说是系统的政治改革计划（尽管没有使用政治改革的概念），而六中全会所通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》两个文件，则是对执政党本身的系统改革计划。

为制度建设提供条件

尽管外界关切的焦点在于中国轰轰烈烈的反腐败运动和经济的新常态，但如果站在未来的立场来看，十八大以来最主要的进步也在制度。甚至可以说，无论是大规模的反腐败运动还是经济新常态，都是为其他方面的制度建设提供环境和条件。当GDP主义盛行的时候，制度建设很难提上议事日程；同样，当腐败盛行的时候，政治体制和执政党本身的体制建设，很难提到议事日程上来。

就拿最为棘手和敏感的法治领域来说，制度进步也是明显的。正如前面所说，中共十五大就正式提出了“法治”的概念，但在此后的很长时间里，并没有转化成为制度建设。在有些时候，出现停顿甚至倒退现象（例如维稳系统的正式确立）。在中国的政治背景中，法治的困难在于党和法之间的关联。

西方和中国本身的很多人认为法治必然和多党制联系起来，或者说，一党统治下很难实现法治。当然，这个假设并不符合经验，因为很多一党独大的体制，例如日本和新加坡都发展出了健全的法治体制。

十八大之后，中国也开始从制度层面积极探索法治建设。在司法层面，这些努力包括建立跨区域法院、巡回法庭、司法专业主义、领导干部干预司法终身问责制等。这些制度设计至少要达到两个目标，即领导人不得随意干预司法和司法的相对独立，尤其是要消除历史上一直盛行的司法地方主义。

在反腐败方面，在短短的几年时间里，已经从制度层面消除了机构和权力过于分散、部门主义和地方主义（自己的腐败自己反）丛生等现象，把权力集中在中纪委手中，中央各部委、省政府的腐败案件由中纪委直接来处理。在这一步完成之后，又开始了第二步，即建立国家监察委员会。

监察委建设至少有几个主要目的。第一，通过整合和协调中纪委和监察委，把党的政治权力转化成为国家权力。第二，有效制衡政府的行政权力。从前监察部分是政府的一个部分，这就为反政府部门的腐败制造了困难，如果不是使得反腐败成为不可能的话。现在监察委的权力来自于全国人大，而非政府。这使得监察委具有了独立于行政部门的权力。实际上，监察权的设计类似于早期孙中山所设想的“五权宪法”中的监察权。

第三，反腐败的效率。监察委整合了从前分散于各个部门的相关权力（即行政监察、预防腐败和监察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等机构），这减少了部门主义和地方主义，使得监察和反腐败更加有效。

制度进步并不表明中国的制度建设已经完成。在很多方面，例如如何处理核心与党内民主、核心与集体领导之间的制度关系、党内民主与社会民主之间的关系、党的领导和法治之间的关系等，都存在着巨大的空间，需要进一步的探索。同时，任何一项制度建设也不是可以一蹴而就的。

在制度建设过程中，也会有反复。在一些领域，制度建设往往迁就于意识形态和政治上的考量。制度建设是人来执行的，在执行过程中，执行者往往失去制度建设的大局观，而让局部利益观占据主导地位。

不管如何，制度建设的大方向是明确的。中国人常说，“铁打的营盘，流水的兵”。制度就是营盘，而官员和老百姓都是生活在制度之下的兵。一个政权的生命力之所在，就在于不断的制度建设和更新。由此而言，任何一个领导人或领导层的历史遗产，就是他们所塑造的制度。没有制度建设，就没有持久的遗产。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长，文章仅代表个人观点