《治安管理处罚法》施行11年启动大修，学者认为征求意见稿不乏亮点，但个别问题上不能用非常态手段替代常态化管理，立法要在保障公民基本权利和维护安全秩序间寻求平衡 中国《治安管理处罚法》实施11年后启动大修，修法与公民人身权、财产权密切相关，备受关注。图自东方ic
（记者单玉晓）普遍加大违法罚款力度，从重处罚利用网络实施治安违法行为，非法买卖个人信息、考试作弊等纳入治安处罚范围，冒领他人寄递物品最高拘10天，违规低空飞行无人机可拘15天……中国《治安管理处罚法》实施11年后启动大修，上述修改与公民人身权、财产权密切相关，备受关注。
此次修法由公安部主导，公安部已完成修改稿起草并公开向社会征求意见。2017年1月16日，公安部网站发布《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》（下称征求意见稿），公众可登录该网站查阅，并于2月15日前将修改意见以电子邮件方式反馈至[email protected]、[email protected]。按照立法程序，征求意见稿修改完善后将交由国务院审议，再提请国家立法机关审议。
2005年8月，中国将原有《治安管理处罚条例》修改为《治安管理处罚法》，并于2006年3月开始实施。2012年，这部法律进行了一次微调以对接当时刑事法律的修改。财新记者了解到，近年来又有人大代表建议修法，国务院自2014年起便将修订《治安管理处罚法》列入立法计划。公安部称，此次修法是为应对社会治安管理新情况、新问题，维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责。
河南警察学院法律系副主任孙振雷教授参与了修法研讨。他向财新记者介绍：“现行《治安管理处罚法》在某种程度上是对世纪之交对敌斗争形势严峻、刑事案件高发、人民群众内部矛盾凸显等现象的回应。经过这十多年的发展，这些问题没减弱，尤其是反恐形势没有明显改善。因此，原先的治安处罚力度相对较弱，需要立法调整。同时，随着经济社会发展，很多新的危害社会的现象出现，在达不到《刑法》调整标准且其他部门管不了的情况下，需要纳入治安管理处罚范围，这是客观需要。”
孙振雷认为，征求意见稿有不少亮点值得肯定，如在治安处罚中引入和解制度，在个人信息保护、惩罚考试作弊等方面与《刑法》衔接，同时试图破解罚款执行难等。但他同时提醒，修法不能纯粹迎合现实需要，也要考虑应然性和前瞻性。例如罚款幅度提高到多少合适、治安处罚听证能否普遍化、反恐压力下用非常态手段替代常态手段来应对治安问题是否恰当等等，都需要进一步论证。
“法律的出台需要在保障公民基本权利和维护安全秩序之间寻求平衡，单纯为回应安全秩序维护的需要而制定法律是危险的。”孙振雷说。
中国人民大学警察法治研究所执行所长李元起教授也向财新记者表示，这份征求意见稿不乏亮点，但个别问题上不能用非常态的手段来替代常态的治安管理处罚，治安管理不能仅注重处罚而忽视教育，处罚程序还需完善。
普遍加大治安违法罚款力度
财新记者注意到，现行《治安管理处罚法》分别规定罚款200元以下、200元到500元、500元到1000元三个档次，对卖淫、嫖娼等行为可以处3000元甚至5000元的罚款。公安部此次修订征求意见稿调整了罚款上限和档次，规定500元以下、1000元以下、1000元以上2000元以下或1000元以上3000元以下等罚款幅度，并规定对组织作弊等行为可处二万元以下罚款。
例如，征求意见稿将结伙斗殴的罚款上限由500元提高至1000元，胁迫、诱骗他人乞讨的罚款上限由1000元调整至2000元，一般强买强卖行为的罚款上限由500元提高至5000元。
实践中，不少违法行为以单位名义实施。征求意见稿同时增加了对单位违法的处罚，单位违法最高可罚50万元。
征求意见稿新增规定：网络服务提供者不履行用户信息登记和保护、公共信息发布审核和巡查信息等网络安全管理义务，经公安机关或者其他监管部门责令改正而拒不改正的，处五日以下拘留或者1000元以下罚款；情节较重的，处五日以上10日以下拘留：单位实施前款行为的，处五万元以上20万元以下罚款；情节较重的，处20万元以上50万元以下罚款。
李元起分析，增加罚款力度是为了适应现实需要。随着经济发展，人们收入增加，原有的罚款标准已不足以处罚违法行为。相应提高违法成本能加大对违法行为的震慑力，也能与刑事、民事责任等更好地衔接。
“有人担心公安部门会利用罚款谋取部门利益，但我认为，只要程序严密，这是可以避免的。关键是怎么保证处罚公开、公正、合理。”李元起说。
孙振雷则认为，普遍加重罚款力度是为彰显惩罚性，遏制现实中存在的大量违法行为。“但治安管理应该是管理在先、教育在先，强调重罚与国家治理现代化的要求不符。因此，需要依据教育与处罚相结合的原则，审慎规定社会治安管控和处罚力度。”
提高听证程序门槛
要让治安处罚做到公开、公正、合理，一个重要的程序保障便是听证。听证是指行政机关作出行政处罚前，听取当事人陈述和申辩、由听证程序参加人相互进行质问辩论和反驳，听证是行政程序的基本制度，能够最大限度监督行政权。
中国1996年3月通过的《行政处罚法》首次从国家层面明确听证制度，规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。
2006年修改实施的《治安管理处罚法》将“较大数额罚款”明确为2000元以上罚款。
财新记者注意到，此次征求意见稿提高了听证门槛，其第125条规定：公安机关作出责令停产停业、吊销许可证及其他资格罚、对个人处4000元以上罚款、对单位处10万元以上罚款的治安管理处罚决定或者作出禁止令决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。
“1996年初次引入听证制度，是行政民主化的体现，符合行政法治的基本发展规律。2004年实施的《行政许可法》将听证程序普遍化，规定所有许可事项均可以申请听证。2006年《治安管理处罚法》出台时考虑到客观条件限制，仅规定有限处罚听证，为以后修法留下了伏笔。”孙振雷对财新记者表示，“这次《治安管理处罚法》修订是在全面依法治国大背景下进行的立法活动，应该积极回应处罚听证的普遍化问题。遗憾的是，这次公布的征求意见草案稿在这方面没有大的突破。希望通过征求意见、开门立法在这方面有所突破。”
孙振雷认为，适当降低听证门槛有利于保障公民权利和加强执法监督，现在征求意见稿的制度设计恰恰限制了公民对执法权的监督，需要修改完善。
李元起也表示，《行政处罚法》对听证程序规定比较详细，如果《治安管理处罚法》仅规定“违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证”，显得过于粗疏，还有完善的空间。
倒卖个人信息纳入治安处罚范围
2016年8月间，山东临沂准大学生徐玉玉遭电信诈骗后离世。此事涉及的个人信息泄露问题受到空前关注与讨论，个人信息保护亟待强化规范。
2015年出台的《刑法修正案（九）》在原有立法基础上扩大了侵犯公民个人信息犯罪的打击范围，明确任何人通过任何来源获得的他人信息，向他人出售或者提供，都可以构成犯罪。但现行《治安管理处罚法》并未将侵犯个人信息行为纳入处罚范围，不利于保护个人信息。
财新记者注意到，《治安管理处罚法》修订征求意见稿对此作出回应，规定非法侵犯个人信息最高可拘留15日。
具体而言，征求意见稿第57条规定：非法获取、持有、使用、出售、提供、传播公民个人信息的，处10日以上15日以下拘留，并处违法所得三倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足1000元的，并处3000元以上5000元以下罚款。情节较轻的，处五日以上10日以下拘留，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足1000元的，并处1000元以上3000元以下罚款。
违反国家规定，将在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息出售或者提供给他人的，处10日以上15日以下拘留，并处违法所得五倍以上10倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足1000元的，并处5000元以上10000元以下罚款。
因疏于管理，致使公民个人信息泄露的，对单位处一万元以上五万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上10日以下拘留；情节较重的，对单位处五万元以20万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处10日以上15日以下拘留。
单位实施第一款行为的，处违法所得五倍以上10倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足四万元的，处20万元以上50万元以下罚款。
《刑法修正案（九）》还将组织作弊、买卖作弊设备、买卖考题、替考等作弊以及帮助作弊行为纳入刑法调整范畴。财新记者看到，征求意见稿与《刑法》相衔接，拟增加对考试作弊行为的治安处罚。
征求意见稿第24条规定：在法律、行政法规规定的国家考试中，有下列行为之一的，处五日以下拘留，有违法所得的，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足1000元的，可以并处1000元以上3000元以下罚款。情节较重的，处五日以上10日以下拘留，有违法所得的，并处违法所得三倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足3000元的，可以并处3000元以上二万元以下罚款：（一）组织作弊的；（二）为他人组织作弊提供作弊器材或者其他帮助的；（三）为实施考试作弊行为，向他人非法出售或者提供考试试题、答案的；（四）代替他人或者让他人代替自己参加考试的；（五）其他扰乱考试秩序的。
学者认为，上述修改与《刑法》有效衔接，值得肯定。