（记者 黄子懿）中国城镇化过程中，一部分小城镇异军突起，成为经济繁荣、人口聚集的城市。但由于行政级别低，发展受限。日前，小城镇设市政策取得突破。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（下称《意见》），提出符合一定条件且改革成果显著的经济发达镇，可设立市辖区或县级市。
国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令对财新记者表示，《意见》是对中国过往20余年来小城镇试点改革的总结，明确了改革方向，并对设市级别等做了规定，但对具体的设市方式、过渡形式等依然没能提及。
“过往的特大镇设市改革之所以难以突破，主要在于部分地方政府不愿放权，另外中央也担心设市造成吃皇粮的行政机构和人员膨胀。”乔润令表示。
他透露，民政部近期将推出新的设市标准，未来特大镇设市规模可能达300-500个左右。
对于可能改为县市级或者市辖区的特大镇，他表示，要因地制宜考量规划，同时要精简机构、严格限制新增行政人员数量。
设市级别盖棺定论
根据《意见》，经济发达镇的认定条件为：东部地区建成区常住人口一般在10万人左右，中部和东北地区一般在5万人左右，西部地区一般在3万人左右；常住人口城镇化率、公共财政收入等指标连续2年位居本省（自治区、直辖市）所辖乡镇前10%以内。
“经济发达镇，我们一般叫‘特大镇’。”乔润令表示，中国改革开放之后的城镇化历程造就了一大批经济、社会都很发达的镇，但其行政体制却依然是乡镇级别，严重阻碍了这些特大镇的发展，这是国家要推进“镇改市”的根本原因。
根据国家发改委2016年4月发布的《国家新型城镇化报告2015》，截止到2015年底，中国镇区人口10万以上的特大镇有238个，超过5万人的有885个。从1995年原国家体改委等11个部门印发《小城镇综合改革试点指导意见》起，关于“镇改市”的改革呼声就一直没有停止。但由于地方县级政府的阻力存在，设市级别一直围绕着是镇级市和县级市进行争论。
“我们国家的法律中没有镇级市这个概念，如果设定在镇级市，还要涉及修改法律，太麻烦了。”乔润令表示，本次《意见》的亮点在于：第一，明确了要设市的方向；第二，确定了县级市或者市辖区的设市级别。
他透露道，民政部近期将会推出新的设市标准，除了对人口、经济总量的要求，还会涉及到财政收入、基础设施、第三产业占比等多个指标。根据其研究，目前中国达到相应标准的特大镇约有300-500个。
过渡期难题
在乔润令看来，本次《意见》虽然明确了特大镇扩权乃至设市的方向，但对于设市的方式与过渡期却没有明确提及，未来应有更多的细则文件出台。
他表示，特大镇设市主要有两种方式：镇域全划与镇区切块。前者是指将镇域所辖面积整体划出设市，后者是指只划镇区、不辖乡村的设市方式。而对于两种设市方式，在下一步的试点当中一定要因地制宜。
“比如说，如果这个镇改为市辖区的话，就建议切块处理、不辖乡村；如果镇离原有城中心很远、独立性较强、占地面积不大、对原有的母体县影响不大的话，那可以全域设成一个城市。”乔润令说，1988年福建泉州下辖的石狮镇等乡镇改为石狮市时，就采取了镇区切块的模式。
石狮设市的另外一个特点在于，其设为省辖县级市，这也是乔润令所推崇的镇改市模式。
“最好不直接归上级地级市管, 因为中间层级太多的话，特大镇很多资源都拿不到，省辖县级市便于特大镇脱离原有母体、独立成长。”乔润令认为，镇改市后的行政归属可以用省辖县级市的模式运作3-5年再做商议，这将有助于发挥其活力和积极性。
至于设市后原有母体县的财政收入受损问题，他建议可以在原有框架下延续一定时间、逐步脱离，否则阻力将会很大。“实际上，特大镇与母体县之间最重要的关系就是财政这一块。”
应走“小政府、大部制”模式
按照中国现行的行政体制，乡镇级别的党政机关没有人大、政协、纪委等部门的设置。而一旦改镇为市，上述机构则是经济与社会运转所必须的。
“从中央的角度来说，特大镇如果设市，其所担心的一个问题就是吃皇粮的行政人员和机构迅速膨胀。”乔润令表示，这也是导致过往特大镇设市推进缓慢的原因之一。
本次《意见》也明确，将采取构建简约精干的组织架构、推进集中审批服务和综合行政执法、建立务实高效的用编用人制度等措施防止事业编制迅速膨胀的问题。
对此，乔润令建议，对于设市的经济发达镇可采取“小政府、大部制”的模式，在限制行政人员数量不增加的条件下，所需人力资源依靠内部优化配置解决。
“比如说，原来所在县有5000个公务员，那么这个数量就不能变，镇改市后仍在这个范围内。新设市的人手如果不够，母体县的人可以调过去。”乔润令表示，有必要时可以在省级内调配，尤其是经济发达镇改革试点已久的浙江等省份。
“如果这个问题突破不了，还是像过去一样又搞一套班子，那我觉得这个改革就不是成功的。改革的目标，就是要让他们脱离出来，让他们有活力。”乔润令说。